农村集体土地所有权的缺失与失地农民边缘化关系研究

1、集体土地所有权存在产权残缺。一般而言，土地所有权应包括占有权、使用权和收益权及处分权四项权利。但是我国集体土地所有权的四项权利都受到不同程度的限制和制约。具体来说：首先，集体土地的使用权受到了不同程度的限制和制约。根据国家规定，与集体土地所有权相对应的是集体土地使用权，这是集体土地权利的核心。在我国的集体土地使用上有两种权利，一是农民土地承包经营权，一是土地非农建设使用权，但是国家对这两项权利都进行了限制。对于承包经营的土地，国家规定只能用于农业用途，而不能用于非农业用途，不能转让和买卖，而且国家还规定对划归为基本农田的土地，只允许种植粮食作物，不能种植经济作物等其他作物。国家在《土地管理法》中对非农建设用地做了限制性规定。如《土地管理法》第63 条规定，“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”从以上分析，可以发现，集体土地使用权是一种有限制的物权。我国土地的所有权和收益权源于土地使用权，因此，对于集体土地使用权，集体土地所有权仅能在农业用地和集体内部的建设用地范围内行使占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其次，农村集体的土地处置权基本被剥夺。农村集体土地的最终处置权实际上属于国家，国家禁止集体土地所有权买卖，在必要的时候，国家可以进行征收，集体所有的土地只有经过国家征收转化为国家用地后才能出卖和转让。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由集体享有的收益流入国库。导致农村集体土地所有权缺乏处分权这个核心权能，使集体土地所有权名不副实而成为虚有权。

2、集体土地所有权主体“缺位”。我国《民法通则》第74 条规定：“集体所有的土地属于村民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第10 条和《农业法》第11 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民村集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）集体经济组织所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”从上述的法律规定可以看出，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，具体来说属于村农民集体、村内集体经济组织（如村民小组）以及乡（镇）农民集体。但是从目前情况下看，农村尚未形成农民自己的经济组织，各种合作经济组织在为农民提供技术、信息等发挥的作用十分有限，普遍存在规模小、实力薄弱和管理制度不健全和稳定性较差等缺点，难以承担基层代理人的责任。而“村民委员会”或“村级集体经济组织”实际上经常处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的双重冲突中，难以为农民提供法律和政策保护。其结果往往导致一块土地有三个或者多个主体，而农民仅仅是作为土地集体所有权的集合主体而不是土地所有权的直接主体，而三个主体又很难作出清晰的区分，事实上使农地陷入“公地”的悲哀。