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关于对新农村新社区建设的调研报告
市委农工办

促进农村社区由传统向现代转型是工业化中期社会现代化的必然要求和重要任务，也是现阶段“三农”工作的重大拓展和社会主义新农村建设的重要内容。建设新农村新社区，不仅能改善农民的生产生活条件，而且能促进农村经济发展、农民增收，探索建立新的农村管理和发展模式。最近，市委农工办采取赴邹城实地参观、与相关专家和乡村干部座谈等多种形式，就新农村新社区建设工作开展了深入调研。

一、社区与农村社区的含义和特点

（一）社区的涵义。1、“社区”概念的提出。1881年德国社会学家滕尼斯在研究人类群体生活时首先提出“社区”的概念。1887年滕尼斯在《社区与社会》一书中对“社区”与“社会”进行比较，并提出人类群体共同生活的表现形式有“礼俗社会”和“法理社会”两类。礼俗社会是由具有共同价值观念的同质人口所组成的，关系密切、守望相助，存在一种富有人情味社会关系的社会团体。人们在这种团体中生活，并非出于自己意志的选择，而是生于斯、长于斯。法理社会是由具有不同价值观念的异质人口所组成的，人们之间的关系是靠分工和契约联接的，重理性而不讲人情的社会团体。人们结成这种社会关系是由自己的意愿决定的。整个人类社会的发展是由前者逐步向后者过渡的。即随着社会发展，“社区”将会消失。
2、“社区”概念的演变。“社区”概念在传入美国后发生了较大变化。滕尼斯把“社区”分为三类：地区社区是以共同居住的地理空间为基础的社区。非地区社区（也称精神社区）是以共同的目标和所进行的合作为基础的社区，如宗教团体。亲属社区（也称血缘社区）是由有共同血缘关系的人所形成的社区。在三类社区中，不一定都强调共同的地域关系，但都含有传统的社会关系。
3、“社区”的五要素。1955年美国社会学家希勒里发现“社区”定义的本质要素有社会互动、地理区域和共同关系。后来，社会学家又提出了众多的表述。我国社会学界把“社区”本质表述为“五要素”，1、以一定社会关系为纽带组织起来的、并达到一定数量规模、进行共同社会生活的人群； 2、人群赖以从事社会活动的有一定界限的地域；3、一整套相对完备的、可满足社区成员基本物质需要和精神需要的社会生活服务设施；4、一套相互配合的、适合社区生活的制度与相应的管理机构；5、基于社区经济、社会发展水平和历史传统、文化、生活方式，以及与之相联的社区成员对所属社区在情感上和心理上的认同感和归属感。
4、“社区”概念的表述。社区是聚居在一定地域上共同生活的人群共同体和多种社会关系的结合体，并从事经济、政治、文化活动而组成的相对独立的区域性社会实体。
（二）农村社区的涵义和特点。1、农村社区的涵义。农村社区最典型的是村落社区。以村落为居住和社会活动的地域范围、以从事农业生产为主要谋生手段的人口组成的区域社会共同体。社区与行政区域有明显的区别：行政区域是以行政权力为依托划分出来的，它受主观意志的直接干预。在实际生活中，特别是农村地区，两者所指的范围有很大的重合性，一个行政区域往往是一个社区或若干社区的联合体。这是因为乡村生活比较闭塞，社区的地位和作用比较重要。自封建社会以来，在确立行政区划时，为了实现更有效的管理，往往借助社区已经形成的既有力量。
2、农村社区的传统特点。与城市社区相比，传统农村社区有以下八个特征：（1）社区地域较广，人口密度稀疏。（2）社区经济活动简单，自给自足性较强；（3）社区成员同质性较高，有共同的心理状态和文化价值；（4）社区人际关系密切，血缘关系浓厚；（5）社区家庭规模较大，功能健全；(6)社区生活水平较低，生活节奏较慢；(7)社区文化传统性较强，有明显的地方特色。(8)社区封闭性较强，对自然生态环境有较强的依存性。
3、农村社区的变化趋势。在工业化、城市化进程和市场经济条件下，农村社区传统性下降、现代性增强：(1)社区对外开放性增强，与外界联系增多；(2)社区经济市场化增强，商品经济为主体；(3)社区成员流动性增强，人口数量减量化；(4)社区成员同质性下降，价值取向多元化；(5)社区血缘凝聚力下降，人际关系复杂化；(6)社区家庭小型化明显，对社会服务的依赖性增强；(7)社会生活多样化明显，生活节奏快速化；(8)社区文化多元化明显，城市影响扩大化。
（三）农村新社区建设的导向与特征。1、农村新社区建设的导向。坚持有利于城市文明向农村辐射这一基本原则，让农村社区成为一体化城乡体系中的有机组成部分和“终端”区域。建设农村新社区的目标：设施齐全、服务配套、环境良好、文化先进、组织健全、政治民主、生活富裕、行为文明。建设农村新社区的抓手：实施“村庄示范整治”工程，达到“布局优化、道路硬化、路灯亮化、村庄绿化、卫生洁化、河塘净化”的目标。
2、新农村新社区的主要特征。社区人口集聚度较高，社区成员以从事农业生产活动的农民为主。社区区域规模较大，社区空间功能分区明确。社区服务业发达，社区成员普遍享有公共服务。社区经济市场化程度较高，社区产业以现代农业为主。社区成员收入水平较高，社区生活质量普遍达到小康。社区文化现代性较高，现代文化与传统文化相互交融。社区生态环境良好，社区中的居住点、农田、道路、河道普遍绿化且土壤、水环境良好。社区基础设施齐全，社区内部设施配套、对外交通与联系便捷。社区组织体系健全，社区组织功能发挥良好。社区民主政治制度健全，社区成员普遍享有民主权利。

3、农村新社区的建设途径。（1）推进中心村建设，优化农村社区布局。编制县域村庄布局规划，做到与县域土地利用总体规划、重大基础设施布局规划与县域人口生产力布局长远趋势相一致。合并小型村，缩减自然村，拆除空心村，改造城中村，搬迁库区村，保护文化村，大力建设中心村。（2）建设社区设施，发展社区服务。推进村庄环境整治，建设村庄生态环境，完善村庄基础设施，延伸城市公共服务，发展农村社区服务。（3）农村新社区建设规划，县域村庄布局规划村庄建设总体规划和村庄建设详细规划。（4）推进民主自治，加强依法治理。创新“四民主”、“两公开”的形式，保障农村社区成员的民主权利。加强农村社区日常管理，维持农村社区正常运转和良好秩序。加强政府依法治理，维护社会公平和稳定。（5）健全投入机制，加快各项建设。采取政府投入、集体投入、农户投入、企业投入等多种形式，整合部门力量，形成多元化投入机制。大力建设文化村、旅游休闲村等特色村庄。

二、关于外地村庄合并和农村社区建设的经验做法

实行村庄合并和农村社区建设，主要是通过整合村庄规模，形成土地规模经营，加快农业产业化步伐，提高农民收入；整合资源，健全完善农村公共基础设施，提高服务水平，改善农民生产生活条件，让农民群众享受到改革发展带来的成果。近年来，我省的泰安市宁阳县、临沂市莒南县、潍坊诸城市及江苏省沭阳县等地在新农村建设中，以提升农村形象为出发点，以改善农村居住环境和提高农民生活水平为目标，大力实行村庄合并和农村社区建设，取得了较好成效。

实行村庄合并和农村社区建设是以新的理念和思路推动农村发展的成功实践。苏北原本十分贫穷、现今经济蓬勃发展的沭阳县2001年完成了行政村合并工作，行政村由713个合并为472个。村庄的融合为农业集约化规模化经营创造了良好条件。该县合并后的庙头镇聚贤村，土地集约化程度明显提高，集中发展花木产业，花木种植销售企业达100家。农民变成了工人、商人，从租赁土地到务工经商，实现了多渠道增收。在经济发展到一定程度后，村居逐步聚集，建成了50幢标准化别墅。诸城市把全市所有农村规划了208个社区，每个社区服务半径2公里左右，一般包括5个左右自然村。每个社区的中心村均建立社区服务中心，设有1个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、文化体育等若干个服务站，让农民在家庭附近就享受到城市一样的公共服务。
实行村庄合并和农村社区建设是农村经济发展到一定阶段的必然选择。当前，我国已进入社会主义初级阶段，农民已由温饱达到基本小康，雄厚的经济基础，为实行村庄合并和农村社区建设提供了资金支撑。随着经济快速发展，农民生产方式得到根本转变，如土地适度规模经营、农村剩余劳动力向二三产业转移等等。农民生产方式转变必然导致生活方式转变，富裕起来的农民迫切向往更加美好的生活环境和生活条件。而要想改善农民生产生活条件、提高农民生活质量、改变农村面貌，就必须实行村庄合并和农村社区建设。因此，实行村庄合并和农村社区建设已成为当前广大群众的迫切要求和衷心愿望。
实行村庄合并和农村社区建设是破解当前农村发展瓶颈、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的基础工程。改革开放30年来，农村经济社会发生了翻天覆地的变化。但一些地方村庄规模小、数量多也成为制约农村加快发展的瓶颈。从村庄运行实际情况看，村庄规模小、数量多的问题日益凸显：一是空心村现象普遍，土地浪费严重。二是有的村党员干部后继乏人。村庄小、人数少，加之很多人外出务工经商，有的村选个党支部书记都很难。三是基础设施建设分散，难于集中财力办大事。此外小村还存在对外交流资源少，群众增收致富慢等问题。而实行村庄合并和农村社区建设则成为破解这些矛盾的利器：第一有利于加强村级领导班子建设。通过村庄合并，人多了，人才也多了，就能够选出能力强的村干部。第二有利于减少农村开支，减轻农民负担。第三有利于实现规模化经营，促进农村经济发展、农民增收。第四有利于减少农村公共基础设施重复建设,能够集中人力、物力、财力，提高农村公用基础设施的档次和水平。第五可以减少村庄占地。一方面村庄搬迁、合并后,可以将旧的宅基地复垦；另一方面，居民向中心村镇集中，平房变楼房，可以减少宅基占地。第六可以加快小城镇建设步伐，促进农村全面进步。通过村庄合并可以使乡镇驻地、中心村的规划更加合理,各功能区的划分更加科学，公共服务更加完善。所以，实行村庄合并和农村社区建设，进一步整合资源，实现农村向城镇的跨越，已成为迫在眉睫的重要任务。

三、我市农村社区建设情况

对我市农村社区建设的形势可以概括为三句话：“上级有政策、工作有开展、人民群众有期盼”。

“上级有政策”，体现在党的十六届六中全会上，提出了建设农村社区的要求。党的十七大、十七届三中全会都指出，要加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。民政部连续出台了关于开展农村社区建设的文件，并进行了安排部署。同时国家扩大内需政策将农村基础设施建设作为资金投放的一个重要方面，国家、省市民政部门、供销部门为农村社区服务中心建设安排了一定数额的扶持资金，这都为我们抓好农村社区建设提供了政策和资金支持。

“工作有开展”是指市委、市府对社区建设十分重视，市委朱书记多次作出专门批示，当前正研究制定城市社区建设的方案。农村社区建设和城市社区建设相比，应该说困难小一些，更应该率先有所突破。从前一阶段工作情况看，市民政、供销、科技、教育、文化、卫生、邮政等部门做了大量的调查摸底、规划论证、先期试点、资金争取等卓有成效的工作，现已实施试点村12个，有8个村居有意向建设综合性社区服务中心。近期启动了城市社区建设工作，正积极制定政策，为我市社区建设工作规范化、制度化奠定了坚实基础。

“人民群众有期盼”是指农村社区建设真正的受益者是农民，搞农村社区建设是为农村群众办的一件大好事，能不能把这项工作抓好，也是深化科学发展观教育实践活动，转变工作作风、真心服务群众的具体体现。因此，各乡镇（街道）、各有关部门要进一步统一思想认识，以强烈的事业心和责任感，切实把这项工作抓紧抓实抓好，抓出成效。

但我市农村社区建设才刚刚起步，存在着很多突出问题。一是个别干部群众对社区建设的重要性、紧迫性认识不足，仍存在一些工作误区和思想顾虑。很多干部群众不了解社区的意义和作用，不发动，不推动，不主动。很多干部认为这项工作涉及面太大，工作量大，协调难度大，怕难怕出问题，犹豫不前，迟迟不行动。二是投入大，工作难度大。一个社区在投入80万左右，这对乡村都是一个大工程，资金是大问题。三是合力没有真正形成。大家各抓各的点，精力分散，财力有限，影响了农村社区建设进度。四是建设标准低，档次低。很多社区只是办公场所改造的，服务内容单一，人才队伍缺乏。一部分新建社区只是社区建设的一部分，达不到综合性服务中心的要求，也实现不了服务触角延伸覆盖的目的等。

四、对推进我市新农村新社区建设的对策建议

一是强化组织领导，加大投入力度。建设新农村新社区，就是实现全域城市化，是一项复杂的系统工程，涉及面广，任务繁重。市里将成市社区建设工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市民政局，全面负责农村社区工作的组织、协调。实行市级领导包乡镇、市直部门和企业包村责任制。各乡镇街道也要成立相应的领导机构和工作班子，主要负责同志要亲自抓落实，分管同志要靠上做工作，切实把农村社区建设纳入社会主义新农村建设工作的整体布局，迅速制定规划，明确中心村，并研究相关措施推进全面工作，确保年内见到成效。各有关部门要进一步明确职责，加强沟通，积极配合，密切协作，形成工作合力。市民政局要尽快制定社区规划和相关奖励政策，与市直部门、乡镇一起确定中心村试点，明确工作重点。市联社要充分利用好供销社建设专项奖励资金的作用，搞好社区内部规划，加强商业服务网点建设，确保科学合理，美观实用。市科技、文化、教育、卫生、政法等部门要围绕中心社区建设搞好配套服务，做到人力、物力、财力向社区试点村大力倾斜，把社区打造成新农村建设的亮点。农口各部门要整合各类支农资金集中向农村社区倾斜，针对社区需要，改进服务手段；要积极在社区开设分支机构，开展相关业务，努力为群众提供更加高效便捷的服务。新闻宣传部门要加大舆论宣传力度，广泛宣传农村社区建设的重大意义、方针政策和先进典型，全力推动农村社区建设健康顺利开展。真正在全市形成党委领导、政府主导、民政指导、供销主体、村级实施、群众参与、社会各方支持的农村社区建设良好运行机制，全力打造一批在省市拿得出、叫得响的规划科学、规模适当、水平较高的农村社区新亮点。

二是着眼群众需求，科学构建农村社区建设新格局。按照便于服务、便于科学配置社区资源的要求，根据各乡镇（街道）实际，制定好新农村新社区建设规划，科学确定社区服务有效范围，服务半径掌握在2公里、5个村、1000—2000户。各乡镇（街道）和民政、供销、文化等部门要本着“资源共享、方便群众、节约成本、提高效率”的原则，选择村级组织健全、两委关系和谐、村风村貌良好、经济基础较好的村作为中心村，并以中心村为重点，规划整合社区各类资源，加快推进农村社区化进程。中心村一经确定，其他村的村庄建设就要停止，逐步向中心村集中。今年各乡镇（街道）要按照“农村小康十大工程”的要求，试点建设1—2个集村办公室、协会室、警务室、卫生室、图书室、文体活动室、便民超市、农资超市、村务公开栏、科普宣传栏、幼儿园、居民学校、文化健身广场于一体的农村社区服务中心试点。要加强村庄文明建设，结合社区建设，最低要达到“五有”，即一是村外村内有社区名称，二是村内有社区服务场所，三是加强村庄文明建设，场所内新建党建墙、文化墙、科技墙等标语图板。四是村庄内制度健全、办公设施规范。五是开展美丽村庄整治活动，村庄内环境优美，有2条以上的文明街。

三是突出为民服务，完善农村社区服务功能。社区的基本功能是服务，生命力在于为农民群众提供优质、高效、便捷的服务。在建设综合性社区服务中心过程中，发挥好社区为民服务的基本职能。一是搞好社区公共服务。民政、国土、社会保障、计生、农业等部门要把服务农村社区作为本职工作的有效延伸，主动研究和加强社区建设，切实做到权力下沉、服务下沉，能在社区办理的审批事项要在不违背政策的前提下，尽可能地放在社区办理。建立社区服务大厅，由乡镇职能部门组织窗口承办人员搞好代理服务，承诺办结时限，及时反馈办理结果，最大限度地方便群众。二是搞好社区市场服务。积极发展农资供应、农产品购销、日用品超市以及金融、保险代办、邮政代理等服务网点，充分利用市场机制，为社区群众提供多层次、全方位的生产生活服务。三是搞好环境卫生、社会治安等方面的服务，不断提高社区服务管理水平

四是加大投入力度，着力解决好农村社区“三有”问题。一是建立多元化投入机制，实现“有钱办事”。按照统筹发展和公共服务均等化的要求，进一步拓宽投资渠道，丰富筹资形式，积极吸引各类涉农资金、部门帮扶资金、社会资金等投入农村社区建设。积极动员社会团体、企事业单位和个人以捐赠、投资方式兴办社区服务项目。逐步建立起以各级财政、村集体积累资金投入为主体，以各级涉农资金、单位帮扶投入为辅助，以村（居）民自愿捐助、社会各界捐助为补充的农村社区建设多元化投入机制。对先期试点的12个农村社区，市财政每个社区扶持15万元；对后建的每个补助5万元。鼓励在农村社区建设便民超市，凡新建200平方米以上、投资强度达到600元/平方米以上的，给予3—5万元奖励；改建200平方米以上、投资强度达到200元/平方米以上的，给予1—3万元奖励；便民超市所需的建设用地免收基础设施配套费及其它地方性收费。二是加强社区基础设施建设，实现“有地方理事”。充分利用闲置的村级办公服务场所等资源，搞好改建扩建。无资源可利用的地方要统筹各方面资金搞好新建。科学规划社区医疗卫生、服务大厅、治安警务、慈善超市等服务场所和阅览室、体育活动中心等文体活动场所，努力改善社区服务条件。三是加强社区工作者队伍建设，实现“有人理事”。依托“兼职组织员”、“一村一名大学生”、原有管区人员等人力资源，及时把管理人员落实到位，为群众提供优质高效服务。

五是实施资源集聚，因地制宜逐步抓好村庄融合。实行村庄融合和农村社区建设，是农村发展的方向和必然趋势，是一项惠及广大农民群众的德政工程、民心工程。应进一步强化社区服务功能，逐步加强路、水、电等基础设施建设，引导公共服务资源向社区中心村集中，吸引周边村庄群众主动向社区所在村集聚，吸引中心村逐步向小城镇集中，实现农村社区的一体化发展，加快我市城镇化进程。要坚持分类指导、循序渐进。群众的思想观念、居住环境、经济条件不同，推进村庄融合和农村社区建设不能是一种思路或一个模式。防止盲目照搬照抄，杜绝各种增加农民负担和劳民伤财的形象工程、政绩工程。坚持实事求是，因地制宜，区分情况，能扩建的扩建，能改建的改建，能援建的援建，能新建的新建，有计划、有步骤地推进村庄融合和新农村新社区建设进程。