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德州经济开发区“旧村改造”工程
——城市公共政策制定的公众参与
李津逵
党的十六大提出，中国社会是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，协调各阶层利益，形成政府权力与公众权利的良性互动，调整阶级阶层关系，形成“橄榄形”的社会阶层结构。山东德州经济开发区以实施“旧村改造”工程为切入点，在这方面进行了一些探索。
一、“旧村改造”的决策的提出
（一）实践“三个代表”，构建和谐社会的需要
中央提出实践“三个代表”，立党为公、执政为民，“群众利益无小事”，努力构建和谐社会等，德州经济开发区在落实上级政策过程中，始终坚持“以人为本”，把群众利益放在首位。实施“旧村改造”工程，改善群众居住条件，提高群众生活质量，让广大农民群众充分享受开发区发展成果，是实践“三个代表”，在构建和谐社会进程中照顾农民利益的具体措施。
（二）以“三化”解决“三农”问题，统筹城乡发展的需要。建设全面小康社会，农村是重点，也是难点。近年来在开发建设取得成功的同时，我们始终坚持统筹城乡发展，提出以“三化”解决“三农”问题，即农业工业化、农村城市化、农民市民化，切实把“三农”工作放到全区经济发展中统筹考虑，把农民增收放到全区人民共同富裕中统筹安排，把农村各项事业放到构建和谐社会进程中统筹部署。如：用工业化的理念抓农业，抓龙头、调结构、建基地，加快农业产业化进程；实施“旧村改造”和“五大民心”工程，改善农村基础设施，加快农村城市化进程；狠抓群众教育，提高农民素质，加快农民市民化进程。实践证明，适时启动“旧村改造”工程，是加快推进城镇化、城市化进程的有效手段。
（三）促进农民变市民，加强农村民主政治建设的需要。在农村城市化进程中，居住环境的改变是由农民向市民转变的关键步骤。人造就环境，环境也能改变人。伴随着居住环境的变化，广大群众生活方式、思维方式会逐渐转变，个人素质会日益提高，市民意识会不断增强，对行使当家作主政治权利的自觉意识也相应增强。德州经济开发区坚持改造环境与改造人相结合，把“旧村改造”作为实现“三大转变”的根本性措施，以环境的改变促进人的改造，特别是引导和教育群众自觉加强民主政治建设。
（四）系列惠农政策的有机组成部分。对广大群众关心的难点热点问题，德州经济开发区出台了一系列政策，采取了一系列措施。如：在土地补偿方面，走出了一条“把土地补偿金变为不动产，依靠不动产收益安民富民”的有效路子，得到了广大群众的普遍赞同，受到了社会各界的广泛关注，在全国各地引起不同程度的反响。在就业安置方面，开发区成立人力资源服务中心，举办就业安置供需洽谈会，免费为群众提供就业信息，基本实现了充分就业。在农村基础设施建设方面，开发区没向群众要一分钱，在全市率先实现了村村通公路、村村通自来水、村村通有线电视、村村通太阳能洗浴工程，同时加快乡镇医院、养老院建设。在社会保障方面，对失地农民发放钱粮，实行基本生活保障制度，高标准建设开发区医院，推行农村合作医疗制度，有效解决了广大农民“老有所养、病有所医”的问题。实施“旧村改造”，改善广大农民群众居住条件，是一系列惠农政策的有机组成部分。
（五）开发区具备启动“旧村改造”工程的基础和条件。德州经济开发区是1992年经山东省人民政府批准设立的省级经济开发区，现辖4个乡镇，199个行政村，总面积300平方公里，总人口23万。建区以来，累计完成基础设施建设投入17.2亿元，高标准实现了基础设施“九通一平”。入区项目累计达520家，合同投资金额378.2亿元；建成投产项目累计达315家，总投资263.5亿元；国内外知名企业江苏波司登集团、上海光明乳业集团、河南双汇集团、山东皇明集团、德国帕攀博格集团、日本明治机械株式会社、韩国宇星饲料公司、韩国厚成电子株式会社、香港华宇集团等纷纷落户开发区。2004年，开发区完成GDP36亿元，增长26%；实现财政总收入2.1亿元，地方财政收入1.03亿元，分别增长62%、37%，开发区已成为德州市对外开放的重要窗口、招商引资的重要基地和经济发展的重要增长点，初步具备了“工业反哺农业，城市带动乡村”的基础和条件。
因此，2004年，德州经济开发区管委会明确提出，用3—5年时间，在建成区实现平房楼房化、农村城市化、农民市民化，在德州市率先进入全面小康社会。目前，小申庄村、十二里庄村、宋官屯村已经改造完毕，开发区建成区约40%的农民搬进新楼居住。德州经济开发区按照“建安置楼——村民搬迁（补偿）——拆除旧房”的程序，经历了2004年小申庄村试点，2005年十二里庄村和宋官屯村攻坚，2006年“旧村改造”全面铺开的过程。其村民安置政策也由试点到不断完善，这一城市公共政策制定过程，实现了比较充分的公众参与。
二、“旧村改造”的决策者、实施者和参与者
（一）开发区管委会是“旧村改造”的决策者。德州经济开发区实行“区政合一”的管理体制，1998年启动建设初期，管理宋官屯一个镇，2003年，市政府进行区划调整，开发区管辖范围扩大到宋官屯镇、赵虎镇、袁桥乡、抬头寺乡四个乡镇。德州市委、市政府在《关于加速开发区建设若干问题的决定》（德发[1998]11号文件）中明确指出，开发区党工委、管委会是市委、市政府的派出机构，在开发区内行使市级管理权限，具有同级党委、政府相应职能。同时，文件还规定，开发区负责组织实施区内各项基础设施和公用设施的建设和管理。因此，“旧村改造”的决策由开发区管委会做出，其具体政策和实施办法也由管委会制定。
（二）国有房地产开发公司是“旧村改造”的实施者。对于具体的旧村改造工作，管委会实行了市场化的运作和管理，由管委会较早成立的下属单位德州开建房地产开发有限公司（以下简称开建公司）负责具体实施。该公司完全由管委会出资成立，公司高层管理者由管委会领导兼任，所需员工由公司自主面向社会聘任。之所以选择这样的实施主体，主要出于以下几方面的考虑：1、“旧村改造”政策性强，涉及群众切身利益，情况比较复杂，单纯推向市场，稍有不慎可能引发社会稳定问题；2、一般房地产开发商以追求经济利益最大化为目标，除了经济手段，管委会难以对其进行有效控制，不能完全确保管委会对可能出现的问题的全面控制。3、旧村改造需要大量资金，开发区财政无力负担，以开建公司为主体从市场融资，以开发效益进行自我滚动发展无疑是较好的选择。
（三）乡镇党委、政府及各行政村是积极参与者。“旧村改造”工程目前只在条件成熟的建成区开展，因此涉及乡镇一级只有宋官屯镇党委、政府。该镇党委、政府接受开发区的统一领导，其主要负责人是旧村改造指挥部和领导小组成员，主要职责是积极协助开建公司，协调与群众的关系。建成区各行政村是“旧村改造”工程的参与者、受惠者。各行政村除村党支部、村委会外，还有经过村民代表大会选举出来的村民代表，村支部书记、村委会主任既接受上级领导，直接与群众代表、村民对话，负责上级政策的发布和解释工作，负责各项具体措施的实施，又代表村民利益，积极反映村民愿望和各种诉求，他们组织村民参与旧村改造政策制定，发挥了重要的纽带作用。
（四）“旧村改造”工程领导组织的形成和沿革。为了加强对“旧村改造”工作的领导，德州经济开发区于2003年1月5日成立了开发区居民小区建设工作领导小组，由一名党工委副书记任组长，两位管委会副主任任副组长，有关部门、单位主要负责人任成员（德经开发[2003]1号文件）。同时确定了开展该项工作的指导思想：居民小区建设工作要以“三个代表”重要思想为指导，以改善区内农民生活环境和加快推进城市化进程为目的，分期分批改造规划区内村庄，逐步实现“三个转变”。工作中要把握以下原则：1、统一规划、有序实施；2、依法改造、积极稳妥；3、先行试点、逐步推开。确定小申庄、宋官屯、十二里庄、大申庄为第一批居民小区建设试点村。2005年1月31日，为进一步加快推进城市化进程，开发区管委会成立了旧村改造指挥部，由原领导小组组长任总指挥，两位原副组长任副总指挥，在此基础上，增加一名分管公安、稳定工作的副书记任副总指挥，以加强稳定社会秩序的领导力量，有关部门、单位主要负责人任成员（德经开字〔2005〕13号文件）。由于宋官屯村和十二里庄村改造同时进行，为加强领导，2005年2月24日，管委会又成立了十二里庄村旧村改造建设工作小组（德经开发〔2005〕5号文件），专门负责十二里庄旧村改造，原旧村改造指挥部负责宋官屯村改造。经过不断调整、充实，管委会完成了对“旧村改造”工程领导核心力量的合理配置，为顺利开展这项工作打下了坚实的组织领导基础。
三、“旧村改造”决策的背景和面临的困难
（一）旧村改造实施前的农村状况。随着开发区快速、健康发展，各行政村也实现了较快发展。具体表现在：1、集体经济发展壮大。开发区占用土地，变货币式补偿为“开发式”补偿，在尊重群众意愿的前提下，把土地补偿金留在村集体作为生产建设资金，利用补偿金从事开发性建设，让“死”钱变“活”，“小”钱变“大”，实现了土地补偿金的多次增值。由管委会根据开发区总体规划，按照各行政村人口、土地收益情况为各村留足集体用地，各村利用土地补偿金建设工业厂房、商贸楼或便民市场等对外出租，探索出了一条“把土地补偿金变为不动产，依靠不动产收益安民富民”的有效途径，村集体经济实力普遍增强，得到了广大群众的普遍赞同。例如，艾家坊村利用土地补偿金和村集体经济收入，投资3000万元建设标准厂房5万平方米，先后吸引韩国京信食品有限公司、宁波双林集团有限公司等4家企业入园经营，每年租金收入达320多万元。每年用于失地农民基本生活保障资金80万元，用于村公益福利事业40万元，剩余资金在征得群众同意的前提下继续作为生产建设资金用于扩大再生产，人均收益2200余元。根据目前收益情况，农民的补偿金一般用不了10年就可全部返还。2、农民收入结构改变，收入水平提高。没有建设开发区之前，宋官屯镇农民收入以农业收入为主，基本上是靠天吃饭，收入较底，只能维持基本的温饱生活。开发区启动建设后，失地农民从事个体私营经济的积极性空前高涨，农民根据自身不同情况，选择运输业、建筑业、建材业、工商服务业等行业，自谋职业、自主创业，收入结构转变为以务工经商收入为主。如刘集村村民刘金龙在管委会帮助下投资建立德州银河机械有限公司，由“个体户”变成了“小老板”，安置本村失地农民50多人。小申庄村民韩光利多方筹集资金自主创业，成立了水电暖安装队，安置失地农民40多人，人均月工资达1000余元。根据对开发区5个村庄、270户、944人的调查，截止2004年底，农民的耕地由建区前的人均1.6亩，减少到0.18亩，人均减少1.42亩；年人均纯收入由建区前的2356元，增加至5980元，人均增加3624元。伴随收入的增加，失地农民生活观念、生活方式、生活质量等都发生了巨大变化。
（二）旧村改造面临的普遍问题。开发区成立旧村改造领导小组后，先后多次组织考察团到潍坊、烟台、珠海等城市，就“旧村改造”工作中的拆迁、补偿、安置等问题进行实地考察学习，发现各地在旧村改造过程中存在一些普遍问题。一是陷入“政绩工程”泥沼。部分地区存在搞突击运动的不良习惯，有些干部缺乏正确的政绩观，着急出政绩，易犯冒进的毛病，致使不符合改造条件和缺乏底蕴的村庄也进行旧村改造。这样改造使村集体以及个人背上沉重的包袱，使得村庄缺少了可持续发展的动力和源泉。二是盲目开发。有的盲目追求村庄的外在形象，建别墅，修广场，铺草坪，盲目照搬城市建筑风格，也增加了农民的负担，有的甚至超过了自己本身所能承受的范围，出现盖了别墅没人住，修了广场没人逛的现象，严重浪费了农村资源。三是大包大揽。有的改造从规划涉及、建设以及管理等各个环节，都是政府包揽，农民被排除在旧村改造政策体系建立之外，成为被动接受方。
（三）群众开发区旧村改造的顾虑。“旧村改造”工程提出后，群众有明显的抵触情绪，普遍存在一定的顾虑，主要有以下几个方面：一是土地被占用了，以后生活怎么办？农民没有文化、素质不高，祖祖辈辈以种田为生，失去了土地，生活没来源，总想在拆迁补偿中多要钱，怕没饭吃，怕没钱养老。二是住楼生活成本增加，负担不起怎么办？住平房时，吃水不拿钱；用煤球炉、烧柴火、点大锅，有钱没钱都能做熟饭；而住楼后得交电费、水费、有线电视费、物业费、暖气费，担心负担不起。三是各家情况不同，分房政策不公平怎么办？群众普遍担心搞一刀切，担心农民作为弱势群体，在分房问题上没有话语权，担心政策不透明，怕“当官的”暗箱操作，在分房过程中吃亏。群众之所以产生这样的顾虑，主要是思想观念转变还不到位，民主议政参政意识淡薄，高度关注自身利益，对潜在的利益流失存在深切的忧虑。同时，不排除一小部分人借机会煽动群众抵制旧村改造，图谋更多拆迁补偿的因素在内。
四、“旧村改造”政策的制定和实施过程
（一）小申庄村试点
1、为什么是小申庄？2004年，开发区刚刚提出“旧村改造”工程，缺乏这方面的经验，因此首先确定了小申村为试点，探索适合开发区的改造模式和具体办法。选择小申庄村原因有四：一是该村规模比较小，总人口560人，226户；二是该村工作基础比较好；三是村两委班子团结，基层组织好；四是村民素质相对比较高。
2、政策是怎么出台的？“旧村改造”，涉及村民房屋拆迁补偿和安置两个问题。其中，房屋拆迁补偿遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及山东省、德州市有关文件精神，每户宅基地一次性补偿15万元。群众对此基本没有疑义，问题的焦点集中在村民安置上。领导小组研究国家、省、市相关政策，充分考虑群众实际情况，经过深思熟虑，形成《小申庄村村庄改造房屋拆迁补偿安置实施方案》。该方案制定过程始终处于保密中，仅领导小组和小申村两委成员知道具体情况。
3、具体怎么实施？方案形成后，以规划建设局名义上报管委会，管委会根据国家土地管理、城市规划、房屋拆迁等有关法律法规和开发区实际，按照市政府德政字[2001]22号文件标准要求，于2004年5月20日批复同意该方案（德经开发[2004]20号文件）。批复当日，领导小组会同小申村两委，召开小申村改造拆迁动员大会，公布方案。该方案制定过程虽然没有充分的公众参与，但因为比较全面地考虑到了群众的切身利益，与会群众90%以上同意实施该方案，绝大部分群众在规定时间内搬迁完毕。
4、群众生活怎么保障？群众搬迁上楼了，管委会随即着手解决群众基本生活保障、生活成本高的问题。小申庄村集体为全体村民办理了医疗保险；每人每月发放45斤面粉；55岁以上的老年人，每月发放50元生活保障金，每年10斤油，仲秋节发20斤大米和2斤月饼；公用设施电费由村集体负担，取暖费由村集体负担一半。村里的许多青壮年劳动力，有的通过开发区人力资源服务中心，到附近业里务工，有的在便民市场和商贸城里做生意，有的在新村担任物业管理员、保安、清洁工，老年人有保障，中青年有收入。
5、村集体的收入从那里来的？为了壮大村集体经济实力，让老百姓在今后的生活中得到更多保障，安置补偿方案中同时规定了对村集体的补偿。基本原则是：每占用村庄占地一亩，补偿25平方米经营性用房；每占用耕地一亩，补偿100平方米经营性用房。补偿给村集体的经营性用房，由村集体进行统一经营，规定只允许出租不允许出售，所有租金收益归村集体所有，用于对老百姓生活进行补贴。如补贴全部的水费、电费，补贴部分燃气费、取暖费。今年，开发区在小申村原改造腾空土地的“金角银边”，兴建了了9600平方米的沿街商贸楼，加上该村早些时候用土地补偿金投资建设的14000多平方米便民市场，年租金收益接近200万元，不动产的收益完全满足了村集体补贴村民的各种开支，而且随着开发区发展，这些黄金地段的不动产还会以更快的速度增值，能够给村民带来更多的福利和实惠。
（二）试点经验推广中的公众参与
1、补偿安置方案制定中的公众参与。有了小申庄村的成功试点，2005年，开发区推开了成功经验，开始在宋官屯村和十二里庄村两个规模最大的村庄进行改造。在这次改造过程中，开发区没有照搬小申庄经验，而是在试点的基础上，更加注重了政策制定的公众参与，最大程度地实现了政策透明化、公开化。两村改造安置方案经过了不厌其烦的征求意见和修改过程。
（1）第一稿。2005年4月初，领导小组形成十二里庄、宋官屯村改造方案草稿，印发1000份征求群众意见，一周后收回有效方案952份，群众意见直接书写在方案草稿的背面，问题主要集中在安置上，主要有：一是人口界定问题，群众要求区分常住村民和原籍户口不一致的村民。方案草稿中按照农业人口安置，但宋官屯村处于小城镇中心，有170余人通过购买户口转为非农业人口，但一直在村中居住，应视同为常住人口，给予安置补偿。二是在人均补偿40平方米的基础上，每户再增加40平方米。小申村安置方案是按一户一室安置，十二里庄、宋官屯安置方案按照人口安置，群众认为3口之家补偿共计120平方米，但以后小孩长大结婚没房子，也无力按市场价购买商品房，要求按40平方米每人补偿后，每户再增加40平方米。领导小组针对这些意见，召开两村群众大会，针对群众提出来的每一个问题都统一进行举手表决，草稿第一次修改采纳了以上两条主要意见，形成第二稿。
（2）第二稿。2005年4月7日，第二稿印发1000份征求意见，收回有效方案985份，群众意见基本上都是个别问题，没有再进行大规模讨论表决，工作人员分别与村两委成员、村民代表讨论协商，形成第三稿。
（3）第三稿。经过两村村民代表大会表决，基本同意补偿方案。2OO5年4月14日，《关于十二里庄、宋官屯、李相庄、苗庄村村庄改造房屋拆迁补偿安置实施方案》经管委会批复同意实施（德经开发〔2005〕3号文件）。
（4）第四稿。在十二里庄旧村改造建设过程中，部分村民对补偿安置方案又提出了疑义，问题主要集中在享受分房人员的界定上。十二里庄村人员界定比较复杂，工作人员又组织村民代表大会和村民代表会议，对群众提出的几十种不同情况人员是否应该享受分房政策进行了逐一表决，又专门出台了相关补充意见，2005年11月14日，管委会又批复同意了《十二里庄等村村庄改造房屋拆迁补偿安置实施方案的补充意见》（德经开发〔2005〕31号）。
2、具体分房过程中的公众参与。安置补偿方案经群众同意后，进入分房阶段。由村两委成员与分房小组共同主持分房，分房小组成员为在村民代表中经群众大会推举出来的为群众说真话、办真事、群众信任的人。十二里庄村按照原生产队划分为四个小组，宋官屯村原有六个生产队，合并划分为三个小组，按照小组划分新楼区域，一个小组在对应的新楼区域中抓楼号，确保了原来的左邻右舍仍然居住在一个楼道或基本集中在一个区域内，基本没有因分房而割断群众之间长期形成的邻里关系和情感。分房过程中，由公证处进行全程公证，抓阄过程由村民代表进行监督（每村两名群众代表）。
3、建筑施工中的公众参与。在调查中，根据群众意见，十二里庄对房屋户型设计进行了变更调整；在建筑施工质量监理上，除按照程序进行正常的施工监理外，每村还从村民代表中推选出3—5名村民质量监督员，让老百姓自己进行质量监督。
（三）跟踪调查
村民搬迁后，每个村按照门牌号随机抽调20户，发放调查问卷，问题涉及群众生活的各个方面。从回收的有效问卷看，95%以上的群众对搬迁后的生活持满意态度。
五、几点体会
（一）决不能以牺牲老百姓利益为代价搞开发区建设。中央提出“以人为本”的执政理念，不是空喊口号，而是实实在在、非常具体的。在工作中，要始终坚持把群众利益放在首位，把群众关心的难点热点作为我们的工作重点，把维护群众利益作为我们一切工作的根本出发点和落脚点，自觉做到感情上亲近群众，态度上善待群众，政策上支持群众，经济上优惠群众，干群众赞成的事，办群众受益的事，努力赢得广大群众的衷心拥护。
（二）必须尊重群众意愿，尊重客观规律。旧村改造对广大农民来讲，是一个新事，农民群众要改变长期坚持的生活习惯和思维方式需要有一个过程。广大农民一下子告别土地，告别祖祖辈辈居住的房屋，告别传统的生活方式，认识上一时难以理解，感情上一时难以接受，都是正常的。我们必须深入到群众当中，面对面地做细致的思想工作，多说掏心窝子的实在话，多办知冷暖的实在事，最终一定能得到广大群众的理解与支持。
（三）必须坚持从实际出发，解决好“路子怎么走”的问题。解决“三农”问题没有固定的模式，不可能千篇一律、千村一面，必须坚持从实际出发，因地制宜，因情施策，创造性地做好中央精神与当地实际相结合的文章。几年来，我们立足开发区实际，注重建立长效机制，探索出一条旧村改造与城市建设有机结合、新农村建设与开发区发展互动共赢的路子，做到开发区发展到哪里，旧村就改造到哪里，新农村就建设到哪里。
（四）必须注重政策的整体性、关联性、长效性。公共政策制定不是只针对一个方面的，要把农民面临的各种问题作为一个整体，研究出台一系列相互配套的政策，才有可能解决问题，否则只能是“头疼医头，脚疼医脚”。旧村改造是与解决“三农问题”，增加农民收入，解决失地农民就业等问题相关联的。如果失地农民不就业、收入不增加，即使搬迁到新楼居住，也无力承担较高的生活成本。同时，要注重政策的长效性，要经得起时间的检验，如果没有变单纯货币式补偿为不动产收益补偿的长效机制，旧村改造也不会实现。
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