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·叶檀：土地问责风暴治不了官员政绩病
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土地问责的关键到底是什么？
2011-7-15 南方人物周刊


    如果不能破解土地财政，刮多少次问责风暴，都是无用的沙尘暴。

    土地问责风暴刮起，面对73名官员受到受到警告、记过、记大过、降级直至撤职处分的结果，评论者大多集中于土地问责过于温柔，只拍苍蝇，不打老虎。这样的评论有理，但尚嫌肤浅。

    我国地方政府官员之所以热衷土地违法，并非因为他们是天生的热爱违法分子，而是因为地方政绩、个人钱景与土地密切相关。土地问责意在抑制土地市场的寻租与透支现象，但并未涉及土地违法的根本，即土地收入与地方政绩、与城市化过程、与政府钱袋牢牢捆绑在一起的制度基础。

    2010年，我国的土地收入达到前所未有的2.9万亿元人民币，占据地方财政收入的半壁江山。与高速公路与高铁同步，新城运动如火如荼，这场运动既可以被贴上中国城市化成果的闪亮标签，也必然意味着更高的土地违法概率。目前地方政府对两种房地产建设情有独衷：一是城市综合体，这种集中了住宅与商业的建筑模式为地方政府建造出一片新的商业天地，二是工业园区，一片片空旷的工业园区种植着地方政府引资、引企、发展新经济与扶植企业上市的希望。

    土地违法现象频生，是经济模式发展产生错讹的结果。

    只要地方政府继续成为大投资家，成为经济的主导者，扩张投资就是经济理性人的自然选择。为了扩大投资，地方政府会不择手段、不顾风险向银行贷款、将资产变现、出售土地、增加居民成本，以尽可能地获是投资资金，土地只是其中的一项重要变现资产，但绝不是惟一的资产。只要地方政府继续成为大地主，出于地主的经济理性人的精明，以高价出售土地、出售越来越多的土地获是土地溢价，就是再自然不过的选择。

    地方政府之所以在土地问题上屡屡违规违法，原因就在于此，他们已经不仅仅是政府，不仅仅是守夜人，而是大投资家与大地主，他们的行为受经济理性人规则的制约，而不是守夜人的自觉。在任何时候，资金与权力受到有限约束，就会不断自我膨胀，最终的结果就是债务危机，就是货币与资产泡沫崩溃，就是全面的产能过剩。我们已经在日本看到了结局。

    抨击土地问责不力意义不大，如果73名官员因为土地被问责仍不足以震慑地方官员，那么就算730名官员被问责也没有用；如果市县级官员被问责仍然无济于事，那么向省级官员问题一二同样意义不大，相反普遍问责还会成为一场经济与政局的动荡。是的，国土部可以用卫星监控每一个村的土地，我们的土地审批制度全球最严，但那又有什么根本作用呢。以行政手段处理经济问题，只会让恶劣的经济生态更加恶劣。

    笔者曾不止一次听到政府官员的真心话，他们在政绩、城市化与严厉的土地政策之间左右为难，要前者就必然否定后者，要遵守后一规规则就一定会成为平庸的官员，升迁无望。

    必须强调的是，任何一个不靠公平、正确的税收制度而靠出卖资产换取生存权的政府，一定会面临严厉的合法性追究。在土地垄断时代，土地是大宗资产，出现了土地财政下的普遍违法行为；在企业资产国有化时代，国资成为最大宗的资产，国资流失与国资套现并存；最糟糕的是，当政府把官位、爵位当成了最重要的资产，就会出现卖官鬻爵后县官多如狗的疯狂景像。

    要解决土地违法，关键不是问责土地，而是把地方政府攫取土地的手拿开，让他们通过公开的税收生存，而税收必须遵循法治原则，从根本上让地方政府回到守夜人的身份认同上来。

    在现状下要解决土地违法难题，重要的是让地方政府受到利益相关者的监管，目前采用的办法是中央政府对地方政府问责，由土地拥有者对地方政府问责显然成本更低、成效更高。如果土地制度发生变革，资产变现后能让原来拥有土地使用权的村民、居民获得更多的利益，请相信，他们一定会用鹰眼看好自己的财产。政府只要有法律救济手段就行，何必兴师动众，一次次进行悲观的努力，在GDP与土地之间折冲樽俎，屡撞南墙。
 

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