给行政权力加上一把枷锁

　　【财新网】（记者 叶逗逗）

　　在经过五次审议、长达十二年的长跑之后，《行政强制法》终于出台。6月30日下午，十一届全国人大常委会第二十一次会议正式通过了这部法律。

　　用中国行政法学会会长应松年教授的话说，这是件好事情。这的确是一件好事情。因为同另外几种行政行为相比，行政强制的措施与人们的日常生活关系更加密切。

　　被强制治疗“精神病”、被强制拆迁、城管驱赶小贩、还有时不时就会碰到的交通管制，乃至深圳政府为了“大运会”的安保而驱逐所谓的“治安高危人员”。所有这些，都和行政强制休戚相关。

　　你可以遵纪守法，避免被行政处罚；你也可以选择不去申请行政许可，但是行政强制到你头上的时候，你避也避不开。

　　正因为如此，行政强制是政府的公权力对公民权利的一种更为直接的限制。当这种权力缺乏有效的规范，就如脱缰的野马一样，对民众造成的伤害是重大的。然而，偏偏规范这样的权力的法律，却姗姗来迟。

　　《行政强制法》从1999年全国人大法工委启动立法到出台，已经过去了12年。从2005年第一次审议以来，前四次都是以两年一次的频率审议一次。

　　看上去这样的审议频率，底线是不至于使这部法律草案成为一个废案，却看不到推动它尽早出台的动机。

　　为什么困难重重？“只要是限制公权力的法律，出台都很艰难。关于行政强制法，争论的无非就是一个行政权力和公民权利如何平衡的问题。”一位在全国人大常委会从事立法工作几十年的人士这样告诉我。

　　争议最大的，莫过于行政强制措施的设定权之争。针对目前行政强制措施多如牛毛的现状，按照最初的设想，只有法律才能设定行政强制措施。

　　据应松年教授介绍，审议草案的第一稿就是如此规定，他也力主严格限制设定权。

　　但是，从第二次审议稿开始，加入了行政法规和地方性法规的设定权。以行政法规定的设定权为例，限制的条件为尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的。

　　到了第三稿，这个“且”字被置换成了“或”字。一字之差，给行政部门设定行政强制措施开了一个大大的口子：只要是国务院行政管理职权范围内的事项，不管有没有法律，都可以设定。一字之换，引起行政法学界的强烈反对。

　　到了第四稿，“或”字又变回了“且”字，算是一次重大胜利。

　　除了严格规范“设定权”，这部法律对于程序的规定，是一大亮点。

　　《行政强制法》规定了行动前要告知、要给予当事人陈述和申辩的机会，要给予救济等等这些传统的正当程序。除此之外，还规定了强制执行不能停水、停电，不能搞夜间突袭，这些规定显得比较人性化。

　　这部法律唯一没有解决的，是执行体制的问题。在目前中国，执行体制是一种双轨制：原则上由行政机关申请法院执行；如果法律允许行政机关自己执行的，由行政机关自己执行。

　　这种体制下导致两个问题。行政机关自己下决定自己执行的，比较快捷。但是行政机关又当裁判又当打手，很容易损害当事人的利益；申请法院执行的，让法院这个本应居中裁判的机构去冲在第一线，有违司法本质和形象，法院系统也不堪其负。

　　按照最高法院提供的思路，应该是法院来审查，行政机关来执行，执行过程由法院来监督。这个方案却一直没有被立法机关所接纳。

　　最后出台的《行政强制法》删除了原来草案规定的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”，到底以后这类案件由谁当执行主体，看来最高法院和国务院还可以继续博弈下去。

　　有一个在最高立法机关内流传的故事：《行政强制法》刚刚审议之初，有委员大呼，现在强制权力已经够大了，还要给权力吗？有关人士回应，不是再多给权力，而是规范权力。这部法律最最好的，就是贯彻了“规范权力”这一指导思想。

　　但是“徒法不足以自行”，这部法律要得到落实，行政机关就要主动依法守法。法院作为监督权力的机构，也有业务或者说责任，使这部法律真正成为悬在行政部门头上的一把刀。

　　作者：叶逗逗