山东省人民政府
关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点
加强农村土地综合整治工作的意见
鲁政发〔2011〕12号
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)精神，进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点加强农村土地综合整治工作，促进全省城乡统筹发展和耕地保护，结合我省实际，现提出如下意见。
一、充分认识规范城乡建设用地增减挂钩试点加强农村土地综合整治工作的重要意义
我省开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治以来，各级、各有关部门按照中央的部署和省委、省政府要求，加强领导，强化措施，积极协调，狠抓落实，取得了显著成效。一是坚守了耕地红线。通过开展土地整治，稳定了耕地面积，大幅度提高了农业综合生产能力，为全省粮食连续8年增产作出了积极贡献。二是推动了节约集约用地。通过盘活农村闲置、空闲、低效用地，促进了农民居住向中心村镇集中、产业向园区集中，实现了用地节约、布局优化和要素集聚，提高了土地利用效率。三是促进了新农村建设。通过城乡土地资源优化配置、显化农村土地资产和级差地租返还农村，改善了农民生产生活条件，发展了现代农业，促进了城乡间产业转移，实现了农民增收、农业增效和农村发展。四是促进了城镇协调发展。增减挂钩试点将农村建设用地整治节约的指标在县域范围内调剂使用，在耕地不减少、建设用地不增加的前提下，有效解决了中小城市和小城镇发展中面临的用地难题，增强了发展的活力。
但也要清醒地看到，在实际工作中还存在进展不平衡、制度不健全、认识不统一的问题，必须采取措施，予以规范完善。各地要认真学习贯彻国发〔2010〕47号文件精神，结合我省实际，把增减挂钩试点、土地综合整治、农村住房建设和危房改造工作有机结合起来，以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，始终把维护农民权益放在首位，落实最严格的耕地保护和节约用地制度，切实提高节约集约用地水平。
二、始终把维护农民利益放在首位
增减挂钩试点和农村土地综合整治工作与广大农民的切身利益密切相关，各级、各部门要严格贯彻落实国发〔2010〕47号文件精神，坚持以人为本，始终把维护农民利益放在首位，充分尊重农民意愿，依法保障农民的知情权、参与权和收益权，真正让农民群众得到实惠，让农民满意。
(一)涉及群众利益的问题必须听证、论证。开展增减挂钩试点和农村土地综合整治，要充分听取当地农村基层组织和农民的意见，确保农民有效参与，做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。项目规划、住宅设计、农田整理方案等涉及群众利益的问题，必须举行公告、公示、听证、论证，凡涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行立项。
(二)实施留地安置政策。要以县为单位，确保不低于15%的增减挂钩节余指标用于农民生产生活、农村住宅和农村基础设施建设，并留出适当比例用于新型农村社区的长远发展。增减挂钩项目区内节地率原则上不超过50%，安置区容积率原则上不超过1.0，社区住宅原则上不高于4层，留出部分园地、林地、菜地，便利居民生活、美化社区环境。
(三)确保节余指标收益全额返还。在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。为提高土地收益，最大限度地支持新农村建设，挂钩指标用于土地收益高的经营性用地的比例不得低于40%。
(四)切实维护农民集体土地权益。凡涉及土地所有权、使用权、承包经营权等权属调整和利益分配的，项目所在地要编制土地权属调整方案，取得相关权益人认可后，经县级人民政府批准实施，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。村庄整合改建社区，涉及占用国有土地的，依法向产权人颁发国有土地使用证；涉及占用集体土地的，依法向产权人颁发集体土地使用证。权属调整中，坚持“三个不变”，即社区居民的原集体经济组织成员身份不变，原集体经济组织的债权债务不变，土地承包经营关系不变。
(五)做好拆迁群众安置和社区配套设施建设。增减挂钩项目必须遵守“先安置、后拆迁；先复垦、后使用”的原则。要充分考虑经济困难户的实际情况，科学制定拆迁安置补贴标准，补贴资金要及时足额发放到农民手中。要做好项目区农民就业培训和就业安置，根据农民群众生产生活需要，搞好社区养老、医疗、教育、商业、文体等相关配套设施和道路、供水排污、沼气供热、垃圾处理等公共服务设施以及农具存放、加工园区等配套设施，使社区居民的生产生活更加方便。
三、进一步规范增减挂钩试点加强农村土地综合整治工作
各地要以城乡统筹发展和新农村建设为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以发展现代农业和农民增收为出发点和落脚点，不断创新管理和运作机制，进一步规范增减挂钩试点加强农村土地综合整治工作，更好地为城乡统筹和社会主义新农村建设服务。
(一)建立规范的管理制度。要严格按照国发〔2010〕47号文件精神，进一步加强增减挂钩试点和农村土地综合整治工作研究，不断完善工作机制。要建立项目区管理制度，确保项目区的设立、批复、实施、验收等规范有序；要制定挂钩指标使用管理制度，确保增减挂钩工作按照“总量控制、封闭运行、规范管理、结果可控”的原则实施；要建立档案管理制度，确保项目区的各种文字、图表、声像等资料得到有效地保护和利用；要制定土地权属管理制度，确保农民的土地财产权利得到保障。
(二)严格按规划计划实施。开展增减挂钩和农村土地综合整治工作，必须坚持规划先行。要科学编制农村土地整治规划，编制增减挂钩项目区规划和社区建设详规，并与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设与保护规划、水利和交通等规划相衔接。严格按土地利用总体规划安排增减挂钩规模、布局和时序，严格按下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目；坚决扭转重建新、轻拆旧，重城镇、轻农村，单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向；坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。
(三)农村住房建设要纳入增减挂钩试点。严格按国发〔2010〕47号文件的要求，在农村新居建设和危房改造工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点。严禁未批先建、边批边建的行为；严禁在增减挂钩试点之外，以各种名义开展建设用地调整使用；严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼的行为。坚决制止片面强调增加城镇建设用地指标问题；坚决纠正以增减挂钩试点和农村建设用地整治挖潜名义擅自扩大城镇建设用地规模问题；坚决纠正违背群众意愿，强拆强建，侵害农民利益问题；坚决纠正节余土地指标收益返还农民不到位问题；坚决纠正拆旧腾空土地复垦不到位问题；坚决纠正没有留足农村发展用地空间而全部调剂到城镇使用等问题。对违反国家、省有关政策的，要严肃追究有关人员的责任。
(四)安置补偿资金要足额到位。要强化资金的管理和使用，凡涉及增减挂钩试点和农村土地综合整治项目的资金，必须实行专款专用、专账管理、专项核算，封闭运行。凡涉及农户资金、费用事项必须事先以户为单位列明清单，张榜公布，并作为项目审批的必备要件。要按照与农户签订的协议，足额补偿到位，要对增减挂钩涉及到的资金使用进行实时监督和审计，避免资金挪用、截留。
(五)实行“一张图”管理。要加快进行项目区数据库建设，实现拆旧区、安置区、建新区信息的统一管理。要建立完善增减挂钩试点项目区和农村土地综合整治项目在线备案制度，对增减挂钩试点和农村土地综合整治项目的实施情况，试行网络直报备案，并及时向社会公示，接受公众和社会监督。
四、切实加强组织领导
规范增减挂钩试点加强土地综合整治是一项系统性、全局性工作，涉及到农业和农村工作的诸多领域，各级、各部门必须切实加强领导，密切配合，推动增减挂钩试点和土地综合整治工作深入开展。
(一)加强领导，落实责任。各级政府要对规范增减挂钩试点加强土地综合整治工作负总责。要进一步建立健全地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制，确保资金投入到位、技术指导到位、监督管理到位，确保增减挂钩试点和土地综合整治工作有序开展。
(二)注重引导，营造氛围。要发挥舆论导向作用，利用广播、电视、报纸、网络等媒体，采取多种方式大力宣传开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治工作的重要成效和重要意义，形成严格规范推进城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治工作的良好氛围。
(三)全面清查，严格纠正。省国土资源厅要会同省委农工办、省政府研究室、省发展改革委、财政厅、住房城乡建设厅、农业厅、环保厅等部门，按照国务院的部署和国土资源部的要求，对2006年以来各地开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，以及建设用地置换等情况进行全面清理检查。各地要高度重视，认真开展自查工作，对不符合政策的一律叫停，进行整顿、规范和限期整改，对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围、突破下达周转指标规模的，省政府将严肃追究有关地方负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。
山东省人民政府
二○一一年四月七日
