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刻不容缓集体土地房屋拆迁制度必须予以明确法律的适用
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刻不容缓集体土地房屋拆迁制度必须予以明确法律的适用


一、集体土地房屋拆迁法律制度的现状分析
本文共收集了国内17个城市有关集体土地房屋拆迁的立法文件,其中直辖市2个、省会城市12个、国务院批准的较大市3个。基本情况概括如下:
第一,在全部样本中,地方法规2个,地方规章7个,其他规范性文件8个;并且有5个城市并未就集体土地房屋拆迁行为进行立法,而只是对补偿安置标准作出具体规定。在我国立法工作已经驶入“快车道”的今天,这种状况至少说明了两个方面的问题:一是长期以来我国公民的个人财产权益不被重视,尤其是当发展地方经济和加快城市建设同保护公民财产权益发生冲突时,后者往往自然地被认为要服从前者。例如南京市于2004年、2007年分别以政府文件的形式出台了关于农村集体土地房屋拆迁安置的规定,而在同期如2009年市人大的立法项目和立法调研项目就有18件,而9件立法项目中有6件是“管理条例” ②;二是在处理农村问题与城市问题过程中仍然存在着“厚此薄彼”作法,即对于城市房屋拆迁工作高度重视,而同样是房屋拆迁,若发生在农村或农民身上,则要么“准用”城市房屋拆迁立法,要么就依“政策”行事。
第二,就立法的内容和适用范围来看,各地也不相同。有的地方对集体土地房屋拆迁作出统一规定,如北京、上海等的立法不仅适用于城市规划区内的集体土地房屋拆迁补偿,而且适用于其他地区因国家建设征收集体土地引发的房屋拆迁,甚至“因农村建设占用集体土地拆迁房屋”的,也同样适用;多数地方则是对城市规划区甚至是开发区的集体土地房屋拆迁制定专门规范,如杭州、宁波、南京、合肥、贵阳等;有的地方如福州、广州、沈阳、厦门等地仅仅对征地拆迁后的补偿安置作出明确规定,并不涉及征地、拆迁等问题。由于征地拆迁既涉及到对集体所有土地的征收,也涉及到对农民自有房屋的征收和拆迁,因而既有征收集体土地、城市房屋拆迁的共性,也有区别于两者的特点,特别是考虑到城市规划区内集体土地房屋拆迁给农民带来的实际影响,如耕地的全部或绝大部分丧失、农民身份乃至生活方式的改变等,因而各地一般都对这种征地拆迁进行专门立法。至于北京、上海之所以“笼统”地立法,应该与其“直辖市的身份”有关。需要说明的是,补偿标准、安置方式带有很强的政策性,并且应当随着经济社会情况的发展变化及时进行修改和调整,但是由于其往往征地拆迁矛盾最为集中、也是老百姓最为关注的的问题,因而各地通常也都是政府而不是政府职能部门来制定补偿安置办法。值得注意的是,南京、福州等采取政府职能部门制定、再由市政府批转的方式,既保证了补偿标准、安置办法的能够及时调整,也不失权威性。当然,福州由市委、市政府联合批转的作法,虽然体现对地方党委对征地房屋拆迁补偿安置工作的重视,但也有党政不分之嫌。
第三,就补偿方式而言,除货币补偿外,各地基本上都规定了“实物补偿”。但“实物补偿”的具体做法不完全相同,存在“统拆统建”、“划地自建”、“产权调换”、“迁建”、“房屋安置”等多种形式。以上诸种方式中,我们认为,从社会主义新农村建设和加快我国城市化建设进程的角度看,“统拆统建”相对于划地由农民自建具有明显优势,其弊端则在于如何帮助和解决那些经济困难家庭的资金困难;从实践来看,“迁建”存在自建和统建两种可能,基于前述理由及立法应当明确、避免歧义之考虑,“迁建”作为安置补偿的方式并不可取;相对于“房屋安置”而言,“产权调换”的内涵更明确,不致产生歧义。
第四,长期以来,由于我国立法存在征收、征用两个概念误用的问题,因而各地的立法也不免带有这种痕迹。例如北京、杭州等地的立法在涉及集体土地房屋拆迁中的征收时所使用的概念则为“征用”。但是随着2004年宪法修正案的通过,地方立法一般都能区分并正确使用“征收”这一概念了。不过2009年制发的《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》仍然使用的“征用”概念,这说明在我国地方立法的过程中,还需要进一步加强对国家立法政策及上位法的学习和研读,以进一步减少直至避免地方立法可能出现与上位法不一致或冲突情形的发生。
二、集体土地房屋拆迁的前提:集体土地所有权是否征收
无论是“城中村”改造还是开发区建设,集体土地房屋拆迁实际上涉及到两个标的物所有权的变化:一是房屋所有权的变化即私人所有房屋的征收,二是集体土地所有权转变为国有土地所有权即农村集体土地的征收。从各地关于立法目的的规定中可以清楚地看出,立法对于这两种征收的关系可分两种模式三种情形:一种模式是征收房屋必征收土地,具体又分两种情形。一种情形是土地征收是房屋征收的前提,例如,《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第3条规定,“征地房屋拆迁补偿安置,系指国家为了公共利益需要及实施规划需要,依据法律规定的程序和批准权限将农民集体所有土地转为国有土地,需实施征地房屋拆迁,并依法给予被拆迁人合理补偿安置的行为。”在这种情形下,集体土地房屋拆迁并不涉及征收土地的补偿;另一种情形是土地征收与房屋征收同步完成,如绝大多数地方只是笼统地将立法目的表述为“规范征收农民集体所有土地拆迁房屋及其附属物的补偿安置活动,”即征收集体土地上私人所有房屋的同时,也征收集体所有的土地。在这种情形下,对集体土地房屋拆迁补偿的同时还要对被征收土地予以补偿。第二种模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,如《沈阳市城市中心区集体土地房屋拆迁管理法》第2条规定,“凡在本市城市中心区绕城高速公路以内集体土地上拆迁房屋及其附属物的,适用本办法”,《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》第2条规定,主城区“集体土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本办法”。也就是说,在拆迁前后房屋所依附的土地皆为“集体性质”,因而这里的拆迁补偿只涉及私人所有房屋征收而但并不涉及集体土地征收,自然也就不存在对土地的征收补偿了,北京、广州等地也作类似规定。
从实践的角度来看,上述两种模式并无优劣之分,但是从提高立法的科学性和加强土块资源管理和控制的角度看,前一种模式不仅有助于凸显集体土地房屋与城市房屋拆迁的差别,而且也符合财产权保护法理和国家对土地资源的合理规划和严格管理:首先,从集体土地房屋拆迁的直接目的来看,是为了获得土地使用权。因此这里不仅涉及产权人房屋所有权权、土地使用权的征收补偿,而且还涉及到集体土地所有权的征收补偿,而后一种模式显然只涉及土地使用权和房屋所有权的征收补偿,这样一来不仅集体土地所有者的权益悄然流失,而且征地房屋拆迁与城市房屋拆迁制度的差别也被抹杀了,相应地单独进行这种立法的必要性也就不存在了;其次,从各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁人通常都是用地单位,而《土地管理法》明确规定,建设用地只能使用国有土地,这样在后一种模式下,拆迁人即用地单位实际上就成了集体土地、及房屋的征收人,这显然不符合财产权保护法理。因为按照我国现行宪法的规定,除了国家依照法定条件和程序可以征收公民合法财产外,其他任何主体都无权染指征收权;最后,由于前一种模式实行“拆迁必征地”,因而能够体现国家的土地政策,并有助于控制实践中乱占土地、以及其他规避土地管理法严格控制土地征收权的行为。我们在调查中发现,不少地方往往就是利用后一种模式即只拆迁不征地来规避国家的征地制度及对用地指标的严格限制。
三、集体土地房屋拆迁许可
从严格意义上讲,无论是城中村改造还是开发区建设,只要涉及到集体土地房屋拆迁,都面临着对集体土地和私人房屋这两种不同标的物的征收。由于征收是对财产权最严重的侵害,因而立法往往设定相应的许可制度对其进行严格控制。值得注意的是,我国《土地管理法》已经设定了明确征收审批制度,并且在先征地后拆迁、不征地只拆迁两种情形中,并不涉及土地征收问题,因此在集体土地房屋制立法中应当重点关注对房屋拆迁的许可证管理。然而从各地的立法来看,对于拆迁集体土地房屋是否设定相应的许可有两种不同的做法。
在少部分城市如北京、杭州、宁波等地,地方立法明确规定,拆迁集体土地房屋必须申领许可证。该规定体现了对房屋产权人的权益的重视,但也存在以下两个问题:第一,许可实施主体的“级别”太低,如北京为房屋所在地的区、县国土房管局,杭州为市土地管理部门、宁波为县级人民政府。显然,在发展地方经济和城市建设已经成为城市重中之重的背景下,这样的行政许可实施是难以发挥“防火墙”作用的。第二,与《行政许可法》存在冲突,如《行政许可法》规定,省级人民政府的规章只能设定“寿命”不超过1年的临时行政许可,这样北京市的规定就面临效力问题;《行政许可法》第18条规定,设定行政许可必须同时设定该许可的条件,而杭州的立法并没有对申请拆迁许可的条件作出规定;而宁波虽然是在地方性法规中设定的该行政许可,但是该许可条件却是政府的规章设定的,因而《行政许可法》的这一要求存在冲突。
多数城市如南京、昆明、太原、南宁、广州、福州、无锡、武汉、徐州等地,无论是在2004年宪法修正案和《行政许可法》施行之前或者之后通过的地方立法,均未设定集体土地房屋拆迁许可,这不仅实际造成了政府可以随意“剥夺”公民合法房产的局面,而且对照城市房屋拆迁许可证制度,这种作法也明显违背了比例原则。造成这种状况原因,或许是所谓出于“房随地走”的考虑,即既然集体土地已经被征收,那么地上的房屋自然也就同时被征收了。我们认为,这种作法不仅在法理没有依据,而且与我国目前征地房屋拆迁的实际状况也不相符。因为土地、房屋这种两种标的物分属不同的权利主体,因此对集体土地所有权的征收并不当然意味着对作为私人财产的房屋的征收,反之亦然。而在实际生活中,在城市规划区内,无论是开发区建设还是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同时一并完成房屋的征收。
四、集体土地房屋拆迁法律关系
集体土地房屋拆迁是一系列以房屋为客体的法律关系的总称,具体包括征收法律关系、拆迁法律关系、补偿法律关系、监督法律关系。从操作层面看,这些法律关系的主体并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差别,因而需要给予必要的关注。
在现代民主法治国家,征收是国家强制取得私人财产的重要手段,因而征收权是国家权力的重要内容,也是财产权的外在限制。在征收法律关系中,征收人只能是国家(具体可以表现为作为国家代表的特定行政机关),被征收人为财产权人,包括所有权人和用益物权人。从上述各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁要么有一个预设的前提即征收已经完成,要么并不涉及征收,因而在集体土地房屋拆迁法律制度一般并不对征收法律关系作出规定。我们认为,这种作法虽然简单甚至还有一定的合理性,但是也容易造成拆迁人就是征收人的误解,这种错误甚至已经影响到了立法文本,例如《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第46条规定,“拆迁人,是指征(用)地单位”。显然,将拆迁人规定为用地单位问题不大,但是若将拆迁人视为征地单位就犯了原则性错误了。而在另一种模式即不征收集体土地仅征收拆迁房屋的做法中,问题同样存在:用地单位征收进而拆迁农民的房屋依据是什么?难道仅仅因为用地单位要给予相应的补偿和安置就可以强制拆除农民依法建造的合法房产吗?
拆迁法律关系是指因拆迁除集体土地房屋行为而形成的法律关系,其主体为拆迁人和被拆迁人。从各地的规定来看,被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的合法所有人,这一点是完全一致的,但拆迁人则存在明显差别:多数地方规定用地单位就是拆迁人,但杭州市规定拆迁人为“取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人”、宁波市规定拆迁人为“各县(市)、区人民政府设立或者指定的实施集体土地房屋拆迁工作的机构”、无锡市的拆迁人则为一个固定的专门机构,即“市人民政府房屋拆迁管理机构”。我们认为,拆迁法律关系的产生实际上有一个前提即对房屋的征收已经完成,因而无论是规定用地单位还是专门的政府机构为拆迁人都不存在原则性错误,但是比较而言,由专门的政府机构担当拆迁人更具科学性和可行性。因为规定用地单位为拆迁人基本上是沿用了《城市房屋拆迁管理条例》的思路,虽然保证了我国拆迁法律制度的内在统一,并且也注意到了拆迁人与征收人的差别,但是由于拆迁带有某种程度的强制性,特别是用地单位的利益与拆迁息息相关,因此将用地单位这样一个民事主体规定了拆迁人不仅与其身份存在某种程度的冲突,也不符合正当程序的理念。因此,我们赞成由政府指定一个专门的机构担当拆迁人角色,从行政法理论上讲,这相当于一个行政委托,从操作层面看,既便于拆迁人专门处理复杂的拆迁事务,又避免了政府直接介入拆迁可能造成角色错位和相对人的抵触情结。值得注意的是,南京的做法颇有新意,该市一方面规定拆迁人为“征(用)地单位外”,另一方面规定了“拆迁实施单位”,即“各区政府指定的实施征地房屋拆迁工作的具体部门”,这样既保证了拆迁人与补偿法律关系中补偿人身份的一致,也避免用地单位直接走在拆迁第一线可能带来的利益冲突和矛盾。
就实践来看,无论是城市房屋拆迁还是集体土地房屋拆迁,其矛盾的焦点往往是补偿方案,其中又以补偿范围、补偿标准最受关注。我们认为,尽管补偿法律关系因征收(拆迁)而生,但是两者存在一定的差别:征收、拆迁法律关系多以强制性为表征,而补偿法律关系更应该体现其平等性。从各地的规定来看,无论是拆迁人自己拆迁还是委托有资质的其他主体进行拆迁,补偿主体一般均为拆迁实施主体自身,并且各地通常都以规范性文件的形式对补偿范围及标准作出统一规定,因此尽管各地均规定补偿方案要报有关政府部门审批并公示,但是该方案的形成多带有单方性,缺乏被拆迁人的有效参与,因而容易引起被拆迁人的质疑甚至是抵触。因此,为了切实维护被拆迁人的合法权益,提高补偿方案的可接受性,进而减少甚至化解拆迁中矛盾和纠纷,我们认为,应当建立起被拆迁人参与补偿方案形成的机制,即拆迁方案、补偿安置方案的形成过程中充分听取被拆迁的意见,充分尊重和最大限度地满足被拆迁人的权利诉求,甚至是通过被拆迁人的参与,减少和避免行政机关从中渔利的可能。③ 从长远来看,补偿安置方案应当由用地单位和被拆迁人平等协商的方式形成,④而眼下可以在不改变补偿方案单方形成的基础上,但将被拆迁人参与拆迁的过程提前,尤其是拆迁人在报批补偿安置方案之前,应当广泛听取被拆迁人的意见和建议,并在形成补偿安置时充分考虑这些意见和建议。
监督法律关系由于征地房屋拆迁涉及多个不同利益主体,因此各地的立法均十分注意对征房屋拆迁的监督。而监督主体则包括市人民政府、开发区政府、国土、房产、建设等行政机关,值得注意的是,南京市除规定国土资源局对征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理外,还成立了集体土地房屋拆迁管理办公室这一专门机构负责日常管理工作。考虑到政府工作的全面性和征地拆迁工作的复杂性,由政府具体职能部门或者成立专门机构司职监督职责无疑有助于提高监督工作的针对性和有效性。
五、集体土地房屋拆迁中争议及解决
从实践来看,集体土地房屋拆迁中的争议主要有以下几种:
实施拆迁许可的行政机关与许可申请或者被拆迁人间的争议。拆迁人要进行拆迁应当首先获得相应行政机关的许可。行政机关只有经过审查认定拆迁人完全符合法定条件的情况下才能拆迁许可证,否则被拆迁人作为与该许可有利害关系的第三人有权依法提起行政诉讼。需要说明的是,由于很多地方立法并未规定拆迁许可制度,因而被拆迁人似乎还很难提起这样的诉讼。例如南京市《办法》第14条规定,“征地房屋拆迁实施前,拆迁实施单位应将征地房屋拆迁方案报市集体土地房屋拆迁管理办公室审核”,这种“审核”行为很容易被当作内部行为而避开司法审查。从理论上看,该种争议还存在申请人认为自己符合法定条件而行政机关不予发放许可证的情形,这时申请人同样可以提起行政诉讼,只是在我国目前的征地拆迁实践中这种情形几乎不会出现。
补偿安置方案裁决机关与申请人或者被申请人间的争议。各地立法一般都规定,拆迁人(拆迁实施单位)与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时,可以申请有关行政机关裁决。该裁决制度进一步说明,补偿安置协议应当建立在当事人双方平等协商的基础上。在这里,行政裁决只是一个备用手段,即在被拆迁人要价太高、拆迁人难于以接受,或者拆迁人出价太低、被拆迁人无法接受的情况下,才会由行政机关依申请进行居中裁决。试想,如果补偿安置协议本身就是单方的、强制性的,还有拆迁裁决制度存在的必要吗?由于行政裁决是典型的具体行政行为,并且行政诉讼中也有附带审理民事争议的制度,⑤因此从节约司法资源,提高拆迁效率的角度考虑,有些地方如南京等通过引导拆迁当事人运用行政复议或者行政诉讼“一揽子”解决该种争议的做法值得肯定。⑥
行政行为违法赔偿诉讼。在征地拆迁中可能出现的行政违法行为包括行政许可违法、行政裁决违法和强制拆迁违法。因此产生的争议,适用侵权赔偿诉讼的一般规定。这里的问题在于,被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,如何组织强制拆迁?例如南京的《办法》第34条规定,“被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由被拆迁房屋所在地的区人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由拆迁实施单位依法申请人民法院强制拆迁。”譬开法院强制执行情形,由于行政强制执行的依据是行政裁决,为何在由“市国土资源局”裁决的情况下要由区人民政府责成有关部门强制拆迁?区人民政府能责成市国土资源局强制拆迁吗?
六、结论
基于以上研究,我们就南京市征地房屋拆迁补偿制度的完善提出以下几点建议:
第一,在保留由市政府或者市政府职能部门制定补偿安置标准的前提下,通过制定地方法规的形式,对征地房屋拆迁补偿进行立法,以凸现对公民合法财产权的尊重。⑦
第二,在坚持先征地后拆迁模式的同时,建立集体土地房屋拆迁许可证制度。由于集体土地房屋实质上是对公民合法所有的房屋的征收,因此应当建立严格的拆迁许可证制度予以规控。根据行政许可设定的原则要求,该许可最好是通过地方性法规而不是规章加以规定。
第三,在被告拆迁人与拆迁管理人分离的基础上,进一步区分拆迁人与征收主体、用地单位及补偿主体的不同。通过明确不同主体的身份,有助于理清集体土地房屋拆迁所涉及的多重法律关系,进而能够明确不同主体在不同法律关系中的权利和义务,从而有助于提高集体土地房屋拆迁立法的科学性和完整性,并为最大限度地减少和有效化解集体土地房屋拆迁争议奠定坚实基础。
第四,在完善征地拆迁补偿矛盾协商解决机制的同时,进一步完善拆迁补偿中的公众参与制度、争议解决的诉讼机制,进一步提高争议解决机制的针对性、实效性。

注释:
①本文是在最广泛意义上使用“立法”这一概念,不仅包括地方性法规、规章,也包括其他规范性文件。
②这6件管理条例为:酒类流通管理条件、市容管理条例(修订)、中山陵风景区管理条例(修订)、夫子庙秦淮风光带管理条例、道路交通管理条例(修订)、玄武湖管理条例。
③有研究表明,在征地拆迁补偿中,农民实际得到的补偿可能远远低于相关立法规定补偿标准,其中的差额往往注入了地方政府的腰包。参见程洁:《土地征用纠纷的司法审查权》,载《法学研究》2004年第2期。
④如《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》第7条就规定,补偿安置协议应当由用地单位和被拆迁订立,这就充分体现了被法律关系的平等性。当然,这里的补偿安置方案仍然单方形成的而非双方合意的产物。
⑤《最高人民法院关于<执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定,“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”
⑥《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第33条规定,“当事人对裁决不服的,可以依法向市人民政府申请复议,也可以向人民法院提起诉讼,复议、诉讼期间不停止拆迁的执行。”显然,这里的“诉讼”意在行政诉讼,但又不存在限制当事人以另一方当事人提起民事诉讼的权利。
⑦需要说明的是,强调通过制定地方性法规来规定集体土地房屋拆迁制度,并不排除由政府、甚至是政府部门对补偿安置方案作出规定。事实上,考虑经济社会的发展变化,避免补偿安置方案脱离实际,后者还是我们所强调的。

 
               近些年来,随着我国市场经济建设和城市化建设进程的加快,城市的外延也在不断扩张,各地在“城中村”改造、经济开发区建设中不可避免地要涉及集体土地房屋拆迁问题。由于这种房屋拆迁一方面是发生在集体土地上因而不同于传统意义上的城市房屋拆迁,另一方面由于这种拆迁带有“普遍性”、“整体性”,因而也不同于交通等基础设施建设中发生的那些具体的、个案式的房屋拆迁。因此为了规范集体土地房屋拆迁行为,保护被拆迁人的合法权益,全国许多城市都出台了虽名称不一但目的相同的关于集体土地房屋拆迁的地方法规、规章或者其他规范性文件。从法理上看,尽管各地区经济社会发展水平不一,但是在建设法治政府和保障老百姓合法权益等方面应当是完全一致的,因此集体土地房屋拆迁法律制度也应当遵循相同原则。依此思路,我们收集并分析了我国部分城市的地方法规、规章或者其他规范性文件,以期发现我国集体土地房屋拆迁法律制度中可能存在的问题,进而为推动该制度科学化进言献策。

 

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