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《土地管理法》修订内情

（中国）《瞭望新闻周刊》   (2010-01-13)

“土地制度改革的目标应该是，尊重每个人的土地权益，让大家都能够有一份拥有土地的基本机会和权利，如果你有了土地，应该受到合法的保护”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　关于《城市房屋拆迁管理条例》（下称《拆迁条例》）修改涉及的土地问题，与中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云的对话，是从香港高铁开始的。

　　“一群自称为80后的香港年轻人，用苦行的方式反对兴建高铁”，围绕高铁不同意见人群所进行的意见博弈，在邹晓云看来，对正在进行中的《拆迁条例》的修改，具有借鉴意义。

　　紧锣密鼓修订中的《拆迁条例》，随着专家学者和媒体关注、参与的力度不断增强，越来越多的相关土地问题被提了出来。最突出的是现行《土地管理法》第五十八条规定，除了“为公共利益需要使用土地”等情况外，“实施城市规划进行旧城区改建”，也可以收回国有土地使用权。而在农村集体土地拆迁问题中，土地征收制度改革、集体建设用地使用权流转也是无法回避的问题。

　　据悉，已经上交到国务院法制办的《土地管理法》修订草案送审稿，对征地范围的表述是“城市规划圈内的可以征用，而城市规划圈外的符合公共利益的才可以征用”。

　　鉴于城市规划圈在不断扩大的事实以及趋势，邹晓云指出，这一修订实际上扩大了征地范围。一些专家学者对此也提出质疑。正因为此，全国人大对《土地管理法》的修订采取了谨慎态度，这一修订草案并没有纳入今春两会的讨论议题。

　　征地范围扩大之虞

　　“原来城市中集体建设用地是可以存在的，《土地管理法》修订草案送审稿中明确‘城市规划圈内的可以征用’的做法，实际上扩大了可征地的范围，例如深圳就进行了城市土地国有化的改革”，邹晓云说。

　　据国土部门介绍，实行了二十多年的《土地管理法》的此次修改，自2008年12月启动，主要是落实十七届三中全会确定的土地管理制度创新的内容，将《物权法》确定的土地权利、土地利用等制度进一步细化，充实到《土地管理法》中。

　　“但是，对征地来说，十七届三中全会确定的土地管理制度创新精神应该是要逐步缩小征地范围”，邹晓云对送审稿为何作出有可能扩大征地范围的修订，揣测指出，“可能管理部门从土地管理本身的效率出发，‘城市规划圈内的可以征用’这样从工作的角度来看，征地会简单一些。”

　　国土管理部门将此次《土地管理法》的修订，界定为坚持耕地保护为核心和土地用途管制制度前提下的一次全面修改，将建立最严格耕地保护和最严格节约集约用地制度。国土管理部门拟以此为契机，完善土地管理的各项制度。

　　据国土部门相关负责人介绍，此次修订的送审稿更加注重耕地的保护，更加注重土地权利的保护，特别是加强了对农民土地合法权益的维护，完善了征收土地制度，调整了土地收益分配关系等；同时，更加注重土地资源的市场化配置。在修改过程中，增加了土地交易的内容，缩小了划拨用地范围，增加了土地储备的相关内容。而与之相配套的《农村集体建设用地使用权流转条例》《土地征收征用条例》《土地利用总体规划条例》等的起草研究工作也已经展开。

　　对于将收购储备写进《土地管理法》的修订送审稿中，邹晓云有不同看法：“由于没有限定为公共利益收购储备土地，从目前一个口进出的征地模式来看，此项修订有可能导致垄断，不利于土地资源的市场化配置。”

　　事实上，因为目前一级土地市场由政府垄断，即使是纯商业开发的拆迁，也必须获得政府的规划许可和相关审批，事实上无法抛开政府而由开发商自己进行土地收购和拆迁。对此，中国人民大学法学院教授王轶认为，应该通过《土地管理法》的修改和制定配套政策，改变政府垄断一级土地市场的做法。

　　正是由于《土地管理法》的修订涉及并会触动各方的利益，国土部门相关负责人在接受本刊记者采访时表示，土地管理制度改革已进入攻坚阶段，应鼓励先行先试、寻求突破，在扩大实践的基础上，尽快规范。以征地制度改革来说，各地在界定公益性和经营性建设用地、缩小征地范围、完善征地补偿机制和建立被征地农民就业、住房、社会保障等方面进行了积极探索。

　　上述负责人表示，在各种利益博弈面前，需要对确定改革的制度进行实践，经过批准后按照局部实验、封闭运行、结果可控的原则进行探索，积累实践经验，被实践检验，《土地管理法》等法律法规的修订才会有更坚实的基础。

　　农村集体土地不容回避

　　“将《城市房屋拆迁管理条例》修订为《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》我认为并不妥当”，针对新条例草案明确限定范围为“国有土地上房屋”的做法，邹晓云认为，“实际上是回避了农村集体土地的问题，目前社会发展的方向是稳妥推进城乡一体化，从现实来看，征地拆迁很多正是发生在集体建设用地上，现阶段仍旧分割国有与集体用地，是回避矛盾的不好导向。”

　　城乡二元结构的背景下，现行的拆迁和土地管理制度是城市一套、农村一套，国有土地一套、集体土地一套。“难道非要等到集体土地征收矛盾更突出的时候再回过头来又作修订吗？”邹晓云认为，应该从积极应对的角度，正视农村集体土地问题，随着《城乡规划法》打破过去城乡二元的规划设计，在征收和拆迁上还保持对国有土地和集体土地人为分割的做法，已经不合时宜。

　　从现实情况看，一旦《拆迁条例》修改，城市拆迁的困难会大很多，那么，城市开发的土地从何而来？城市自身提供的土地来源少了，集体土地上的建设用地要不要进入一级市场，上市流转？王轶认为：“《土地管理法》的修改需要回答这个问题。”

　　在这些专家看来，无论从日益尖锐的用地矛盾还是从城镇化的发展来看，加快农村集体建设用地改革，是未来城镇化进程中最重要的政策保障。

　　对农村集体建设用地的潜力，国家发展改革委小城镇改革发展中心主任李铁算了一笔账：我国集体建设用地大约为2.5亿亩，容纳着67.2%的农村人口。如果按统计的城镇化率来计算，人均占有229平方米。如果城镇化率达到55%的水平，农村人均集体建设用地将为265平方米，这有较大的整理空间。

　　对于相对宽裕的农村集体建设用地，国土资源部规划司司长董祚继介绍，目前农村和城市建设用地的比例是5∶1的关系，其中农民宅基地在农村建设用地中又占有67%的比例，农民宅基地占有农村集体建设用地很大的比例，迟早需要改革，“如果它不改革，就解决不了根本问题”。对集体经营性建设用地流转，一些地方已经进行了一些试验，但还需要继续探索。

　　“从发展来看，也要求今后，不管在城市还是农村，是国有土地还是集体土地，应该适用相同的拆迁法规”，邹晓云认为，“而且从程序上来看，对农村集体土地，应该是先征收或者征用，性质变更为国有之后，再进行拆迁，而不是相反，即不能先拆了房屋，再征用为国有土地。”

　　补偿价格市场化

　　《土地管理法》修订的送审稿规定，征收土地的补偿标准以及征地补偿费的分配和监督使用办法由省制定，被征收土地的地上附着物和青苗补偿标准、农村房屋拆迁补偿标准由市、县制定。

　　从各地具体的情况来看，董祚继介绍，全国30个省区市完成了统一年产值标准或征地区片综合价的制订，天津、河北、黑龙江等省市已开始执行。浙江、广东等积极探索农业安置、留地安置等方式，拓宽安置渠道。

　　“上述标准更多地是针对农村土地的补偿标准”，邹晓云认为，对城市土地来说，应该区分两大类情况，一是具有产权的商品房，需要对房屋以及房屋所在的土地的使用权进行补偿，而不能仅仅对房屋进行补偿；第二类是私产以及公共租赁房屋的租户，最早不承认其对土地的使用权，但后来一些地方按照区位来补偿，实际上含有对土地的使用权的补偿。

　　对于第一类的土地使用权利，邹晓云认为是“不应该也回避不了的”，第二类应不应该补偿的问题，按照国外习惯法，居住了一定年限之后是承认住户的使用权的，认为土地是居住者的自然权利，会按照涵盖土地的价格进行补偿。他认为，我国也应该参照此进行补偿。

　　对于补偿标准，邹晓云认为应该明确的是，无论是公益目的征地，还是商业目的征地，对补偿都应该按照市场价格进行。而且这个过程应该公开、透明，多方参与，不能让商业利益无限扩大，挤占公共利益。

　　对于公共利益的界定，邹晓云认为可以划定一条比较清楚的标准线，但是不必限定太死，因为一些公益项目范围会随时间变化而发生变化。

　　对于用列举方式，将城市基础设施建设，国家重点扶持的能源、交通、水利等基建设施建设，教育、科学、文化、卫生、体育等社会公用和社会福利设施建设等，界定属于公共利益的事项，邹晓云认为没有太大的必要。在他看来，为保障公益性，一些有争议的项目甚至可以在公开的前提下一事一议，“投票等方式操作起来有一定难度，但我们可以开始去做”。

　　不可能毕其功于一役

　　接受本刊记者采访的国土资源部门人士认为，为根治多年来拆迁领域存在的问题，《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等多部法律的修改，不可能毕其功于一役，还需要更多制度层面的改革创新，在这个过程中，地方的试验和实践是重要而且弥足珍贵的。

　　从土地制度改革来看，2008年10月，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

　　一些地方进行了积极的试点，但在邹晓云看来，动静虽然很大，但效果并不突出。“农民社保、就业、城市化资金来源等问题如果没有找到稳妥的解决方案，中央不可能把农村的土地放开”，邹晓云说，“如果上述条件没有突破，未来几年也不会有太大的变动。”

　　邹晓云认为，还有待打破利益的锁链，“从宪法、土地管理法来看，并没有政府垄断土地交易的规定，但在各地的实际运作中，无一例外地由政府垄断。各地政府之所以垄断土地交易，一方面是为了监管方便，另一方面则是为了赚取土地收益。”

　　邹晓云说，政府只能储备公共用途的土地，例如保障性住房的土地、公益事业所需的土地等，其他用途的土地要从市场上来。政府应该只是监管，不应该参与到交易环节当中。而要做到这一点，就需要实质性推进农村集体建设用地、农村土地流转等方面的改革。

　　“土地制度改革的目标应该是，尊重每个人的土地权益，让大家都能够有一份拥有土地的基本机会和权利，如果你有了土地，应该受到合法的保护，该干什么不该干什么，都有一个非常清楚的制度”，邹晓云说。