土地财政成地方政府债务最大法律风险

随着欧美等一些国家主权债务危机的陆续爆发，中国地方政府债务问题引起了国际和国内社会的关注。中国国家发展和改革委员会、财政部、银监会于近日相继表示:中国地方政府性债务风险总体可控，将进一步加强风险防范。

对于地方政府债务问题，有业内人士认为，地方政府债务问题背后所潜藏的问题和风险，正逐渐成为制约经济发展的症结之一。

负债究竟有多少

审计署今年6月27日发布的审计结果显示:截至2010年年底，全国除54个县级政府没有政府性债务外，其余省、市、县三级地方政府性债务余额107174.91亿元，其中60%是政府负有偿还责任的债务。

为了彻底搞清楚地方政府的负债情况，审计署可谓“下了大工夫”。今年上半年，审计署开展了有史以来最大的地方债务清查工作。审计部门公开表示，全国审计机关4万多人，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对涉及债务的地方政府7.9万多个相关部门单位、6500多个融资平台公司、37万多个项目、187万多笔债务进行了审计。结果显示，地方政府性债务中，银行贷款为84600多亿元，部分地区的债务率高达100%以上，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力也比较大。

负债10万多亿元，地方政府能否偿还?对此，审计署审计长刘家义称，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。

财政部财政科学研究所一位负责人在解读上述数据时也指出，10.7万亿元的负债规模从总量上来看，是在安全区内。按照国际惯例规定的警戒线，债务负担率占GDP不超过60%，我国地方政府性债务分为“政府负有偿还责任的债务”、“政府负有担保责任的或有债务”、“政府可能承担一定救助责任的其他相关债务”三个部分，第一部分是地方政府实打实的债务，第二部分不是100%由地方政府来承担，第三部分是政府承担一定责任，后两部分是或有负债，即使10.7万亿元债务都由政府承担，占GDP20%多，也是在安全区内。

不过，让公众疑惑的是，几个部门报出的地方债务数据有些出入:审计署报出的是10万多亿元，央行的统计数据是14.4万亿元，银监会给出的数字则是9.1万亿元。

经济学家、中国民主建国会北京市委法制委员会副主任委员马光远在接受《法制日报》记者采访时说:“地方债务的统计出现差异是非常正常的。地方政府融资平台不是唯一的主体，还有其他途径，间接性的债务，包括隐形债务都是存在的。所以，如果让100个机构去统计地方债务，结果都会不一样。从目前来看，这3个机构对地方债务的基本定义不一样，审计署用的定义比较宽，但是在人民银行的定义中，14.4万亿元是贷款的概念，银监会也是贷款的概念。也就是说，现在无论是审计署还是人民银行、银监会的统计数字，定义不一样，统计的口径和范围也都不一样。”

“我比较认可审计署的统计数字，但审计署的统计数字也没有将一些地方统计在内，包括乡级地方政府。但有这3个数字，相比以前的账目不清楚来说，已经有了很大的进步。”马光远说。

偿还逻辑陷困境

近日，多部委负责人相继表态，指出目前地方政府债务状况仍属“安全”:

“从相关债务指标看，中国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50%，远低于发生债务危机的欧美国家。”国家发展和改革委员会财政金融司司长徐林说，在中国出现政府性债务违约的可能性不大。

中国银监会相关负责人也介绍说，今年上半年，银监会着力推进地方政府融资平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵质押物、增提拨备和提高资本占用成本等任务，目前，平台贷款风险整体可控。

国务院发展研究中心金融研究所的一位研究人员也向记者指出，有不少金融机构担心，一旦个别地区出现地方债务危机，以中国现有财政制度，会如何处理?从统计数据比较分析来看，当前虽然中国少数地方政府在经过快速的债务扩张之后可能出现财政较为困难的状况，但中央政府的财政状况良好。如果少数地区发生债务危机，中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。

尽管目前地方政府债务“可控”，但有研究者指出了在处理地方政府债务时应该注意的几个问题:从债务偿还期限看，未来几年将迎来还债的高峰，以3到5年的平均还款期计算，还债高峰将出现在2012年至2013年左右，加之届时地方政府换届等因素影响，导致地方债务违约的叠加因素会增加；从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%；从债务来源和偿还的途径看，债务余额中银行贷款为84600多亿元，占全部债务的79.01%。而银行的这些贷款，大多数是以土地做抵押或主要依靠土地收入偿还。

土地财政，有业内人士认为，土地财政已成为地方债务最大的法律风险来源。

“过于依赖土地财政的后果就是，地方债务的偿还逻辑陷入了一个困境:为了避免出现违约风险，则必须确保地方政府的土地收益；而为了防止房地产泡沫，又不能放松对房地产的调控。面对如此困境，一些人提出应逐步解决地方债务的违约风险，即在目前地方政府无法摆脱土地财政的情况下，以时间换空间，适度放宽对房地产的调控，通过土地市场的适当升温来解决资金来源问题。”马光远说。

“但也要看到，部分地区和行业偿债能力弱，如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，对这些存在的风险隐患，需要未雨绸缪。”财政部相关负责人对此分析说。

发债可促进法治

有专家认为，从源头上分析可以发现，地方政府负债累累的问题由来已久，而且缺乏法律依据。

来自中央财经大学的研究者赵彦华在接受《法制日报》记者采访时说，地方债务的形成存在一定的历史和现实原因:一方面在城镇化加速的过程中地方政府的事权不断扩大，而另一方面在1994年分税制改革后，地方财政收入占比不断下降，很多地方仅能维持政府日常运转和基本公共服务支出，在公共基础设施建设等方面已是捉襟见肘，对中央级财政项目和转移支付趋之若鹜。可见，依赖融资平台、土地出让金等渠道解决资金缺口，客观上也属无奈之举。尤其是在全球金融危机后启动了经济刺激计划，地方政府具体落实中央制定的宏观经济政策，得到了对地方融资放松管制的默许。

“在中央提出4万亿的投资计划后，地方政府随即提出了总规模高达18万亿元的投资计划，而这个数字远远高出地方财政实际收入的数倍。很显然，‘钱从哪里来’成为这些‘纸面数字’能否真正落实的关键。如果从深层体制根源来看，地方政府发债的真正根源在于当前我国各级地方政府承担的巨额‘隐性负债’和依靠卖地生存的财政状况。”马光远说，我国目前的分税制和预算法一方面将大量的地方性事务归于地方，另一方面明令禁止地方政府发债和预算赤字。这样的制度逻辑使地方政府的财务状况一直呈现一个不能自圆其说的扭曲状态:一方面地方大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求，另一方面，地方政府在法律规定不能负债的情况下，只能过度依赖银行和土地收入，承担巨额“隐性债务”。

不少业内专家认为，就国际惯例来说，地方政府发债的做法无可厚非，更是促进法治政府建设的必由之路，关键问题在于如何控制风险。

“从法治政府建设的角度而论，允许地方政府发债，对于建立一个善治的、为地方负责的政府来说，大有裨益。允许地方政府发债，实际上是直接把地方政府推向了市场，那些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债显然更容易得到民众的青睐。因此，发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标，这在一定条件下使得地方政府不得不需要维护和培育自身的信用。”马光远说，因此，地方发债的关键在于如何从制度设计上控制各种风险。“很显然，地方债券的市场信用度不在于各个评估机构的评级，而在于地方监督是否有力和地方政府的行为模式，这是衡量地方善治的一个重要尺度”。

对此，马光远建议，在给地方发债开闸的同时，具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向，不要搞审批、配额等给权力寻租留下空间的机制。一旦存在审批和配额，地方政府亦会不遗余力的通过“跑部钱进”达到其目的，整个发债的机制将会被破坏，引发一系列的道德和法律上的风险和危机。中央政府相关部门只要管制好利率和用途，至于发债多少，发债的用途，应该将主要的监督权交给地方人大。

“这样，地方政府发债的问题由行政审批问题演化成市场选择问题，由政府信用演化成市场信用，由中央政府监督演化成公众监督。这样，政府发债的持续性、规模、债券的信用完全取决于公众对地方政府治理水平的评价和监督，而只有把监督权力交给公众，并且这种监督有效，则地方政府发债就不会引发债务危机。”马光远说。