□肖黎明

　　2011年1月21日,国务院公布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新《拆迁条例》)。与之前的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称旧《拆迁条例》)相比,新《拆迁条例》在征收主体、征收程序、征收范围、征收补偿等方面都作了大幅度的修改。

　　但是,《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后,违法违规强拆及引发的恶性事件仍屡禁不绝。今年9月25日,监察部、国土资源部、住建部、国务院纠风办等四部门会同有关省、区纪检监察机关和纠风部门,对今年上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理,给予党政纪处分和行政问责57人,涉嫌犯罪移送司法机关处理31人。

　　可以预见的是,新《拆迁条例》实施后面临的挑战会越来越多:拖延拆迁现象将会增多、拆迁过程更为艰难、补偿安置难度加大。对此,笔者建议,新《拆迁条例》实施后应采取以下对策来化解面临的众多挑战。

　　规范行政执法行为

　　行政机关作为征收工作的主体,在征收工作中起着主导作用,关系着群众切身利益,新条例实施后,行政机关应当增强依法行政意识,提高依法行政水平,规范和完善行政执法行为。

　　一、尽快出台省级地方性法规,为新《拆迁条例》的实施制定更加细致和可操作性的行为规范。与旧《拆迁条例》相比,新《拆迁条例》对拆迁制度的改动很大,地方各级拆迁管理行政部门很难在短期内很好地掌握相关制度,原有的习惯性做法势必在某种程度上得以维持,从而偏离新条例的规定。为此,省级人大应尽快制定新的拆迁法规或修订原有的拆迁法规,并加以宣传指导。

　　二、坚持依法拆迁,慎重启动新项目。在新条例施行后,对准备启动的新项目,要坚持“公共利益优先、民生工程优先、重大项目优先”的原则,要根据缓急程度,分清主次,能缓的则缓,确保拆一个项目了一个项目,防止政策工程引发纠纷。对急需实施拆迁的项目,要扎实搞好前期调查摸底、充分论证补偿安置方案,广泛征求被拆迁人意见,严格依法实施,提高规范化程度。

　　三、尝试公益征收的前置程序。征收不同于没收,虽为强制,并非无偿,实质上属于一种特殊的交易行为。交易的达成途径很多,谈判最为经济。因此,在国外征收制度中一般都设有前置程序:纯粹私法性质的民事交易。交易不成才可动用行政权力进行强制征收。这种前置程序的设立不但体现了对公民意志的尊重,更可以节省因征收纠纷而引发的拆迁成本。

　　四、坚持阳光拆迁,增强补偿透明度。尽快统一房屋征收补偿标准,对地段相同、户型相同的被征收人要按照相同标准给予安置和补偿；及时将分户补偿情况在房屋征收范围内向全体被征收人公布,增强征收补偿的透明度,接受被征收人和社会监督,同时杜绝极少数“钉子户”借机谋取不正当利益。

　　五、重视友好征收,慎用争议征收。友好征收是指征收人和被征收人达成补偿协议,依约补偿,自愿搬迁。争议征收是指达不成补偿协议,征收人下达补偿决定,强制补偿和搬迁。这是新旧《拆迁条例》均有的制度,但新《拆迁条例》对其进行了修正,取消了行政裁决前置制度。当事人对补偿决定不服,可直接起诉。这势必增加拆迁成本,为此,建议补偿时应重视友好征收,慎用争议征收。

　　六、规范房屋评估工作,确保补偿客观、公正。要依法保障被征收人选择房屋评估机构的权利,对于过期不予选择的被征收人,可由征收实施机构通过公开摇号的方式随机选择评估机构；要改革评估机构的收费标准,建议改变按评估价格高低作为收费标准的做法。

　　增强司法应对能力

　　新《征收条例》取消行政强制拆迁程序,规定了法院强制拆迁程序,无疑将法院推到了风口浪尖。新《拆迁条例》对法院给予了厚望,这是尊重司法的体现,更是对法院的挑战。因此,提高司法能力,充分发挥司法审查职能,责任重大。

　　一、最高人民法院应尽快出台相关司法解释,为有关拆迁案件的具体操作做出相应指引,合理引导下级法院对有关案件进行妥善处理。旧《拆迁条例》实施期间,法院的表现消极、被动,作为公检法的一分子被要求参加行政强制拆迁程序,甚至沦为政府的帮凶。相信新《拆迁条例》的实施将彻底扭转这一局面,法院能够在其中发挥更加独立和强大的制衡作用,对政府的征收拆迁行为实施有效地监督和审查。为此,最高人民法院应首先依据《物权法》、《城市房地产管理法》和新《拆迁条例》出台相应的司法解释,细化拆迁案件办理规则。

　　二、建立公共利益审查机制,妥善受理针对征收决定的行政诉讼。征收决定是征收拆迁的启动程序和后续工作的基础,事关征收拆迁合法性的重大问题。当事人如果对征收决定提起行政诉讼,理由无非是:公共利益、补偿方案和公告程序。其中,公共利益无疑是最重要的诉因。对此,人民法院应做好充分的准备,应对公共利益的审查问题。虽然新《征收条例》明确列举了公共利益的种类,但是公共利益本身的不确定性、私人利益与公共利益的界限问题以及私人利益与公共利益的权衡问题,无疑都非常复杂。因此,法院应充分认识这一问题的复杂性,及时建立公共利益审查机制,对公共利益进行程序控制。

　　三、建立补偿标准审查机制,妥善处理补偿协议民事纠纷和针对补偿决定的行政诉讼。征收补偿的实施依据包括补偿协议和补偿决定,前者属于民事合同,后者属于行政行为,应当分别纳入民事诉讼和行政诉讼之中予以解决。两者在运行机理方面存在重大差异,应分别制定相应审判规则。另外,新《征收条例》确立了市场价格补偿和中介机构评估制度,但鉴于我国中介市场尚不发达的现状,法院在采纳中介机构的评估报告时,更应当参照当地房地产平均价格,唯有如此方可最大限度地保护被征收人的财产利益。

　　四、完善强制执行程序,规范强制拆迁行为。新《拆迁条例》为彻底革除其弊病取消了行政强制拆迁制度,将此权力交由人民法院,可谓责任重大。法治和人权是我国法制建设的目标,征收制度最能衡量这一目标的实现程度,特别是其中的强制执行程序。为此,法院应高度重视这一垄断权力,制定严格、严谨的受理、审查程序和规则,妥善处理行政机关的强制执行申请,或可引入调解程序,借鉴友好征收的相关规定,尽量减少强制执行的比例。

　　新旧《拆迁条例》的演进是我国征收拆迁的重大制度变革,由一系列因素所促成和推动,而其实际效果能否尽如人愿,尚未可知。一方面,旧《拆迁条例》实施十年来所产生的制度惯性和路径依赖不可能立即消褪,在一定时期定会继续存在；另一方面,新《拆迁条例》能否满足社会公众的主观预期以及是否适应转型期社会发展的客观现实,都有待于进一步的检验和磨合。