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征收、征用的条件
征收、征用的条件
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征收、征用的条件
传统理论上的征收,意指公权力对私人财产的剥夺或限制,因此征收包含了取得和使用两层意义。我国物权法根据宪法的规定,进一步区分了征收和征用两项制度,通过界别公权力对于私权的侵入程度,以制约公权力的滥用。物权法第四十二条第一款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第四十四条第一款规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。”
征收与征用不同有三:其一,征收是国家强制地从被征收人手中剥夺所有权,其结果是物权发生转移;征用则主要是在紧急情况下对私有财产的强制使用,当紧急状态消除,被征用的财产应当归还。其二,征收必须基于公共利益;征用也须具有公益性,但物权法更进一步要求存在紧急需要。所谓紧急需要,即紧急的公共利益需要,其目的限制更为严格。其三,征收原则上必须依物的价值足额补偿;征用补偿主要针对财产因征用而毁损或灭失,应对物征用前的实物状态或价值状态予以恢复,而对于物的正常利用的损耗,原则上不予赔偿,即便补偿其标准也较低。
鉴于征收、征用都是国家强制限制公民和法人财产权的行为,极易造成对公民和法人合法财产的严重侵害,因此必须由法律严格规定征收的条件。根据宪法和物权法的规定,对私人物权进行征收、征用,应遵循三项条件:
第一,征收、征用必须基于公共利益的目的。由于公共利益模糊不清,现实中有些部门往往把招商引资项目、城市住房改造、建造广场绿地等工程都扩大解释为公共利益。还有假公共利益之名而为征收,再转手给地产商进行商业性开发,开发商获取暴利,而被拆迁人投诉无门。公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念,如果不严格限定,极易出现滥用现象。因此,笔者认为,对于公共利益应当严格限定其范围,例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业,以及环境保护、文物保护等,均属于社会公共利益。虽然物权法没有明确列举,但应在嗣后的单行法规或司法解释中予以明确。例如,日本《土地收用法》第3条罗列可请求征收私地的事业共计35项,其分类由社会福利到宇宙开发等,包罗万象。我国立法者不能穷尽者,可以在最后设置“其他属于公共利益的行为”的概括性条款,或授权地方省级人大及其常委会审议批准是否属于“公益目的”的事业。在判断是否属于社会公共利益时,特别要注意,只有全体社会成员都能“直接”享受的利益,才属于社会公共利益。而除此之外的一切商业性的土地开发及其他财产取得,都必须遵循自愿、公平、等价、有偿的原则,即便政府本身参与经济活动,此时也应作为私法上的平等主体,通过交易取得财产,而不应以行政手段征收、征用。
第二,征收、征用必须严格依照法律规定的权限和程序。对于征收、征用程序应当严格法定,限制征收的强制执行措施,保障公民的知情权、参与权、申请复议权和获得合理补偿的权利,并且基于司法最终救济的法治原则,赋予其诉权,请求司法审查。
第三,征收、征用必须予以公正补偿。关于补偿的标准,理论上有二:(1)完全补偿论。对成为征用对象的财产的客观价值,应按其市场价值全额予以补偿。(2)适当补偿论。对财产权限制,只需综合斟酌征收的目的及其必要程度等因素,并参照当时社会的观念,给予公正和恰当的合理金额,便足以视为正当补偿。最近,有经济学家认为,拆迁户不应按市场价格补偿,因为城市化是全民的成果,其利益不应该完全给房主,应建立基金将这些收益按照一定的规定来分配。此种观点即采适当补偿论。笔者认为,征收虽然具有强行性特征,但在市场经济条件之下,仍然属于一种商品交换关系,应当符合等价交换的规律。征收补偿目的在于填补被征收人财产所遭受的损失,以符合社会公平负担的原则,所以征收补偿的范围及标准应当限于被征收人所受到的财产损失。市场经济繁荣的基础是个人产权的明晰和保护,当产权初始配置之后,即便最终通过市场交易、竞争或者运气等偶然因素导致了结果的不平等,这种不平等也必须容忍。
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