新《拆迁条例》为何难产，难道已经死亡？
　　
　　　　公共利益的界定，直接关系到地方政府的强拆空间
　　
　　　　本刊记者／杨正莲
　　
　　　　北京市海淀区人大代表温惠玲的问题，海淀区四季青乡门头村村民湛士勤对于强拆的担忧，有望在相关法规中得到明确界定。
　　
　　　　但作为《物权法》的配套法规，原计划在2008年完成修改的《城市房屋拆迁管理条例》，修改近两年却尚无音讯。
　　
　　　　日前，住房和城乡建设部和国务院法制办相关负责人均向《中国新闻周刊》表示，拆迁问题非常敏感，现在不适合接受采访，“新的拆迁法规什么时候能够出台还不好说，事情本身比较复杂。”
　　
　　　　一位曾经参与过前期草案讨论的法学专家透露：“听说现在停下来了。”
　　
　　　　多年专注于征地和拆迁案件的北京律师杨在明甚至向《中国新闻周刊》直言：“我个人认为这个《修改条例》，可能出台不了。”
　　
　　　　杨在明的理由是，《物权法》非常明确地规定，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不动产。但对于什么是公共利益，又很难界定其内涵和外延，“这个问题一直是困扰司法界和社会各界的难题。”
　　
　　　　难题的核心在于，对于公共利益的界定，直接关系到地方政府的权力空间。
　　
　　　　地方政府曾主导拆迁
　　
　　　　中国的城市房屋拆迁制度始于上个世纪90年代。1991年6月1日，国务院发布了我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》，原因是为了配套《城市规划法》。
　　
　　　　“城市规划实施中遇到了规划调整，这就需要拆房子。”北京才良律师事务所主任王才亮向《中国新闻周刊》解释当时的背景。
　　
　　　　彼时，国有单位还是城市建设的主体，拆迁以政府为主导，并不涉及公共利益和非公共利益的区分，而指导思想则是通过旧城改造房屋拆迁，改善城市居民的住房条件。“当时的补偿是立足于安置，被拆迁户的居住条件大都得到了改善，所以老百姓比较拥护。”王才亮说。
　　
　　　　1994年，中国正式开始城镇住房制度改革，并在当年出台了《城市房地产管理法》，由此拉开了城市建设和房地产的市场化序幕，开发商成为中国城乡建设的主力军。就在同一年，中国开始推行分税制改革，地方政府开始逐渐倚重土地财政。
　　
　　　　市场经济条件下的拆迁和建设模式已经发生了很大的改变。为了适应这种变化，2001年6月7日的国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，并于当年7月1日正式实施。
　　
　　　　修改后的条例，仍然没有区分公益和商业拆迁，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁。
　　
　　　　其中，地方政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，并在无形中充当了强拆的支持者，理论上为官商“合谋”提供了现实的便利，并逐渐发展成为拆迁矛盾的根源。
　　
　　　　依据中国的土地管理制度，建设单位不能直接从土地原有使用者手里取得土地，必须经由政府。按照法理，政府需要先收回土地使用权，再转让给建设单位。现实则是，地方政府往往在没有收回土地的前提下，就把土地转让给了开发商，并给予建设单位拆迁许可，而政府退居幕后。
　　
　　　　成为拆迁主体的开发商，为了追求利润，往往尽可能压缩拆迁补偿标准，并且把拆迁负担转嫁到房价里。这样就导致了相对于日渐升值的土地和房地产价格，被拆迁户往往觉得补偿不足而不同意搬迁，矛盾由此引发并层出不穷。
　　
　　　　国家信访办从2003年到2006年接待的上访人数当中，有近40%涉及拆迁，而在住建部，这个比例甚至高达 70%到80%。
　　
　　　　为此，国务院办公厅、国土资源部和住建部多次发布紧急通知，要求处理好土地征收和城市拆迁问题。
　　
　　　　政府角色再定位
　　
　　　　2007年出台的《物权法》有望规范拆迁活动。该法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”
　　
　　　　因与上述条款抵触，国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》曾被传言要停止执行。
　　
　　　　为此，2007年8月十届全国人大常委会第29次会议上通过《城市房地产管理法修正案》，其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”
　　
　　　　此前，关于《城市房屋拆迁管理条例》的修改已经引起住建部的关注。2007年4月初，由住建部住宅与房地产业司主办的全国城市房屋拆迁理论工作研讨会上，来自全国人大法工委、国务院法制办、住建部和全国各地拆迁管理部门的代表就《物权法》对城市房屋拆迁的影响达成了共识：
　　
　　　　首先，需要对条例做出修改并上升为法律，“与现实管理机制相适应的能保留的应该保留，从立法上不要做太大的变动，以免影响社会稳定和城市建设”。
　　2008年3月6日，全国城市房屋拆迁委员会第五次会员代表大会上，住建部有关负责人透露，为配合《物权法》的施行，《城市房屋拆迁管理条例》进入修订阶段，但面临诸多尚待研讨的新课题，如公共利益如何界定、原地回建如何实现、补偿标准的制定如何切合实际等，国家有关方面正在研究。
　　
　　　　《中国新闻周刊》记者采访的多位专家学者也认为，条例修改的真正难点在于如何界定公共利益。
　　
　　　　杨在明认为，公共利益的界定直接关系到地方政府的强拆空间，“就我个人的办案经验来看，现在有80%的是商业拆迁，只有20%是公益拆迁。”这就意味着，如果严格限定公共利益，“很多项目就拆不了，这也是地方政府不愿意看到的。”
　　
　　　　住房和城乡建设部政策研究室中心处长赵路兴则认为，由拆迁引发的矛盾往往集合了医保、就业、低收入、住房等等各种社会问题，“想要把住房拆迁制度修改好，让社会各界都认可，这个难度也是可想而知的。”